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報(bào)告摘要：
　　《預(yù)算法》素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)。經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)6年打磨的預(yù)算法實(shí)施條例頒布，其中有哪些重要變化值得關(guān)注？
　　預(yù)算法素有“經(jīng)濟(jì)憲法”之稱(chēng)。日前，國(guó)務(wù)院正式頒布了《中華人民共和國(guó)預(yù)算法實(shí)施條例》（下簡(jiǎn)稱(chēng)“實(shí)施條例”），實(shí)施條例是預(yù)算法的細(xì)化闡釋?zhuān)秦?cái)政部門(mén)現(xiàn)實(shí)操作的規(guī)范手冊(cè)，其重要性不言而喻。事實(shí)上，2015年《實(shí)施條例》征求意見(jiàn)稿就已發(fā)布，但條例正式文件卻歷經(jīng)了長(zhǎng)達(dá)6年的打磨方才落地；足見(jiàn)各部門(mén)對(duì)條例的重視。實(shí)施條例將對(duì)我國(guó)財(cái)政預(yù)算體系產(chǎn)生長(zhǎng)足的影響。
　　六年來(lái)，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)與財(cái)政現(xiàn)狀已發(fā)生了不小的變化，《實(shí)施條例》的頒布對(duì)財(cái)政體系整體而言有何意義？其中又有哪些可能影響未來(lái)財(cái)政走向的細(xì)節(jié)值得關(guān)注？
　　第一，實(shí)施條例將此前零星分布的財(cái)政體系操作細(xì)節(jié)匯成規(guī)范體系，可以看作中央財(cái)政對(duì)地方基層的指導(dǎo)手冊(cè)，如全面實(shí)施財(cái)政支出項(xiàng)目庫(kù)管理模式、建立地方項(xiàng)目庫(kù)（項(xiàng)目類(lèi)支出門(mén)檻提高）、明確規(guī)定轉(zhuǎn)移支付的提前下達(dá)比例紅線(xiàn)（省以下基層可提前安排）等；第二，預(yù)算體系更成熟，如次年預(yù)算編制時(shí)間提前半年（時(shí)間更充裕）、提出建立專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付評(píng)估和退出機(jī)制（提高轉(zhuǎn)移支付資金效率）等；第三，將違規(guī)行為上升至法律意義，如地方政府違規(guī)舉債；第四，對(duì)現(xiàn)有的一些爭(zhēng)議問(wèn)題作出明確回應(yīng)，如園區(qū)財(cái)政預(yù)算獨(dú)立與否之爭(zhēng)；第五，在六年修訂的過(guò)程中，我國(guó)財(cái)政特征和一些財(cái)政工具都發(fā)生了變化，實(shí)施條例的修改過(guò)程本身也反映了這些變化。
　　專(zhuān)項(xiàng)債重要性進(jìn)一步提升，政府性基金超收收入需優(yōu)先償還專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)，這有助于緩解擴(kuò)容與償債之間的潛在矛盾，保障專(zhuān)項(xiàng)債償債資金來(lái)源的穩(wěn)定性。
　　實(shí)施條例新增規(guī)定：專(zhuān)項(xiàng)債納入的政府性基金預(yù)算，其超收收入應(yīng)當(dāng)優(yōu)先用于償還相應(yīng)的專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)。近年來(lái)，地方專(zhuān)項(xiàng)債規(guī)模逐年擴(kuò)容，對(duì)我國(guó)財(cái)政的支持作用也顯著上升。然而專(zhuān)項(xiàng)債的償債資金來(lái)源（政府性基金收入，大部分由土地出讓收入組成）則在政策與經(jīng)濟(jì)的多重影響下，增速受限且波動(dòng)劇烈。此外，由于政府性基金預(yù)算本身“以收定支，不列赤字”的特性，故強(qiáng)調(diào)若其出現(xiàn)短收，應(yīng)減少支出實(shí)現(xiàn)收支平衡（同時(shí)可以進(jìn)一步保障專(zhuān)項(xiàng)債的償債資金來(lái)源）。可見(jiàn)，此舉意在保障專(zhuān)項(xiàng)債償債資金來(lái)源的穩(wěn)定性，反映了專(zhuān)項(xiàng)債的越發(fā)顯著的重要性，以及擴(kuò)容增發(fā)和償債收入之間的潛在矛盾。
　　第二本賬政府性基金預(yù)算的調(diào)出模式表述有變，未來(lái)四本賬騰轉(zhuǎn)模式或有微調(diào)。第三本賬國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算收入的重要性亦有抬升，或?qū)⑦M(jìn)一步發(fā)揮其對(duì)財(cái)政收入的積極作用。
　　承接上一點(diǎn)，或是為了保障專(zhuān)項(xiàng)債的償債資金來(lái)源穩(wěn)定，實(shí)施條例對(duì)政府性基金預(yù)算的調(diào)出模式相關(guān)表述也發(fā)生了變化：（1）政府性基金預(yù)算中“向一般公共預(yù)算調(diào)出資金”變?yōu)椤罢{(diào)出資金”；（2）一般公共預(yù)算中“從政府性基金預(yù)算和國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入資金”簡(jiǎn)化為“從國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算調(diào)入資金、其他調(diào)入資金”。財(cái)政部長(zhǎng)在解讀文章中也不再提及政府性基金調(diào)入一般公共預(yù)算。
　　對(duì)此，我們認(rèn)為短期內(nèi)四本賬之間的騰轉(zhuǎn)模式較難發(fā)生顯著變化，但或是由于專(zhuān)項(xiàng)債的擴(kuò)容，未來(lái)政府性基金收入調(diào)入一般公共預(yù)算的比重將有所下調(diào)，以保障專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)的償還（圖1）。
　　第三本賬國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算在這一動(dòng)態(tài)變化的過(guò)程中，其重要性也將有所抬升。未來(lái)廣義財(cái)政收入對(duì)第三本賬的依賴(lài)度預(yù)計(jì)也將提高。實(shí)施條例中“部分基層可以根據(jù)實(shí)際情況不單獨(dú)編制本級(jí)國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算，相關(guān)收支事項(xiàng)納入一般公共預(yù)算”這一表述的刪除也側(cè)面印證了這一點(diǎn)。
　　除四本賬之間的騰轉(zhuǎn)模式以外，實(shí)施條例正式稿對(duì)賬內(nèi)的調(diào)劑模式也作留白處理，各級(jí)財(cái)政部門(mén)或?qū)碛懈屿`活機(jī)動(dòng)的資金支配權(quán)。
　　上面兩點(diǎn)主要針對(duì)的是第二本賬、第三本賬是否騰轉(zhuǎn)調(diào)入第一本賬，即跨賬騰轉(zhuǎn)模式。實(shí)際上，征求意見(jiàn)稿中對(duì)同一本賬內(nèi)的調(diào)劑模式也曾有過(guò)嚴(yán)格規(guī)定，如一般公共預(yù)算的結(jié)余資金應(yīng)補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，不得挪作他用；結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金應(yīng)當(dāng)由本級(jí)政府財(cái)政部門(mén)收回統(tǒng)籌安排使用；年終各級(jí)部門(mén)應(yīng)當(dāng)將預(yù)算周轉(zhuǎn)金全部收回等。值得注意的是，這些表述在正式稿中均已被修改或刪去。
　　由此可見(jiàn)，正如對(duì)政府性基金預(yù)算的騰轉(zhuǎn)模式保留了余地一樣，正式稿對(duì)賬內(nèi)調(diào)劑也留下了未來(lái)的調(diào)整空間。反映了在財(cái)政收支矛盾日益加劇的今天，各級(jí)財(cái)政部門(mén)需要更多的靈活與機(jī)動(dòng)，以保障基本的財(cái)政支出穩(wěn)定。
　　實(shí)施條例提出建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系；地方政府違規(guī)舉債追責(zé)制上升至法律層面；政府資產(chǎn)負(fù)債表編制工作再次提及；涉及違規(guī)舉債的PPP、創(chuàng)業(yè)投資引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等投資模式的支持表述被刪去。
　　除留有空間的部分外，正式稿也針對(duì)地方違規(guī)舉債行為作出了明確的規(guī)范，將對(duì)突破債務(wù)限額舉債的部門(mén)單位及負(fù)責(zé)人員給予處分。這是自地方政府債務(wù)嚴(yán)監(jiān)管以來(lái)，首次將相關(guān)處分措施上升至法律層面。同時(shí)，為防范并化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)施條例提出建立健全地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)體系，組織評(píng)估地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)狀況，對(duì)