>> 粵開證券-【粵開宏觀】如何看待新一輪債務(wù)置換？前四輪債務(wù)置換的啟示及化債理念再思考-241024
| 上傳日期： |
2024/10/24 |
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| 格式： |
pdf 共15頁 |
來源： |
粵開證券 |
| 評級： |
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作者： |
羅志恒,牛琴 |
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導(dǎo)讀
隨著防范化解隱性債務(wù)風險工作的持續(xù)推進，各地化債工作進入深水區(qū)和攻堅期。2024年10月12日，財政部部長藍佛安在國新辦新聞發(fā)布會上宣布近期將推出四大財政增量政策，其中包括“一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，大力支持地方化解債務(wù)風險，這項政策是近年來出臺的支持化債力度最大措施”，引起市場對新一輪大規(guī)模債務(wù)置換的期待。歷史上經(jīng)歷過哪幾輪債務(wù)置換？第五輪債務(wù)置換的背景和意義是什么？前四輪債務(wù)置換對我們有何啟示？本文主要回答以上問題，并基于此總結(jié)了未來化債理念的再思考。
摘要
一、歷史上的三輪債務(wù)置換
第一輪（2015-2018年）：2014年修訂的《預(yù)算法》賦予地方政府舉債的權(quán)力，且規(guī)定舉債的唯一方式是發(fā)行地方政府債券，通過發(fā)行債券置換非債券形式的存量政府債務(wù)。2015-2018年，地方政府累計發(fā)行12.2萬億元置換債券。經(jīng)過置換，截至2018年末，非政府債券形式的政府債務(wù)僅剩3151億元。本輪置換的債務(wù)之前已納入政府債務(wù)管理，不屬于隱性債務(wù)，僅是將非債券形式的地方債務(wù)轉(zhuǎn)化為債券形式。
第二輪（2019年-2021年9月）：建制縣化債試點。2017年7月，官方首次提出“隱性債務(wù)”的概念，并于2018年底開啟隱性債務(wù)化解工作，通過發(fā)行置換債券和特殊再融資債券開展建制縣化債試點工作。2019年7個省份共發(fā)行置換債券1907.9億元，除江蘇外，貴州、湖南、內(nèi)蒙古、云南、遼寧、甘肅6個省份被納入建制縣隱性債務(wù)化解試點。2020年12月-2021年9月，建制縣隱性債務(wù)化解試點擴圍，26個省份合計發(fā)行6278億元特殊再融資債券。自2020年12月以來，特殊再融資債券開始發(fā)行，接替置換債券成為化解隱性債務(wù)的重要手段。與一般再融資債券相比，特殊再融資債券的資金用途由“償還到期地方政府債券本金”（法定債務(wù)）變?yōu)椤皟斶€地方政府存量債務(wù)本金”（主要是隱性債務(wù)），同時不再列明被償還債券具體信息。
第三輪（2021年10月-2022年6月）：北上廣全域無隱性債務(wù)試點。北京、廣東和上海分別發(fā)行3252.3、1134.8和654.8億元特殊再融資債券，合計發(fā)行規(guī)模達到5041.8億元。其中，廣東、北京分別是全國首個和第二個公開宣布隱性債務(wù)清零的省份；上海尚未對外公開表明是否完成隱性債務(wù)清零任務(wù)。
二、正在進行的第四輪債務(wù)置換
2023年10月以來，各地合計發(fā)行特殊再融資債券超1.5萬億元。2023年7月24日，中共中央政治局會議提出“一攬子化債方案”后，特殊再融資債券超預(yù)期發(fā)行，助力地方隱性債務(wù)顯性化。截至2024年10月23日，全國28個省份預(yù)計發(fā)行特殊再融資債券15277.3億元。從時間上看，主要集中于2023年4季度，累計發(fā)行特殊再融資債券規(guī)模達到13885億元，2024年以來發(fā)行節(jié)奏有所放緩。分省份來看，貴州、天津、云南、湖南、內(nèi)蒙古、遼寧獲得特殊再融資債券的支持力度較大，累計發(fā)行規(guī)模均超千億元，分別為2934、1749、1256、1122、1067和1006億元。此輪特殊再融資債券額度主要向債務(wù)壓力較大的省份傾斜，助力地方政府優(yōu)化債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低付息成本，防范化解地方債務(wù)流動性風險。
除特殊再融資債券外，自2023年4季度以來，特殊新增專項債券開始發(fā)行，其實際用途或為置換地方隱性債務(wù)和清欠企業(yè)賬款。
三、第五輪債務(wù)置換的背景及意義
當前有必要通過新一輪大規(guī)模債務(wù)置換，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)、降低債務(wù)付息壓力，推動地方政府工作重心逐步從化債化險轉(zhuǎn)移到發(fā)展經(jīng)濟和提供公共服務(wù)上來，從應(yīng)急狀態(tài)回歸正常狀態(tài)。在當前防范化解地方債務(wù)風險的大背景下，地方政府面臨著諸多嚴峻挑戰(zhàn)。房地產(chǎn)處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，房地產(chǎn)相關(guān)稅收、土地出讓收入等收入來源受到較大影響，地方財政收支缺口擴大，地方債務(wù)還本付息難度加大。同時在化債政策要求下，地方政府主要精力在于壓降債務(wù)規(guī)模，發(fā)展經(jīng)濟的能力和積極性受到影響。
特殊再融資債券和特殊新增專項債券均受限于地方債券限額，有必要通過提升債務(wù)限額進行大規(guī)模存量隱性債務(wù)置換。無論是特殊再融資債券，還是特殊新增專項債券，其本質(zhì)均是以標準的地方政府債券置換銀行貸款等隱性債務(wù)，其發(fā)行規(guī)模受限于地方債務(wù)限額。截至2024年10月23日，地方政府債務(wù)余額為44.9萬億元，限額為46.8萬億元，意味著當前債務(wù)置換的最大空間僅剩19351億元，考慮到當年還有1697億元的新增地方債券（其中，一般債709億元、專項債988億元）尚未發(fā)行，實際結(jié)存限額僅為17654億元，有必要通過提高債務(wù)限額打開債務(wù)置換的空間。就具體形式而言，可延續(xù)當前特殊再融資債券和特殊新增專項債券的形式，也可重啟置換債券的發(fā)行，后者更加規(guī)范、也更符合債券實際用途。
在當前地方政府面臨較大債務(wù)壓力與經(jīng)濟發(fā)展任務(wù)的雙重背景下，新一輪債務(wù)置換具有重要意義。
對于地方政府而言，發(fā)行地方政府債券置換隱性債務(wù)有利于實現(xiàn)隱性債務(wù)顯性化，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)，減輕付息壓力。更為重要的是，通過債務(wù)置換釋放出的財政空間，地方政府能更靈活地調(diào)配資源，支持關(guān)鍵領(lǐng)域和
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