>> 粵開(kāi)證券-【粵開(kāi)宏觀】地方化債的舉措、成效及新問(wèn)題：新一輪化債周年回顧-240709
| 上傳日期： |
2024/7/9 |
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來(lái)源： |
粵開(kāi)證券 |
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作者： |
羅志恒,牛琴 |
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摘要
2023年7月中央政治局會(huì)議提出“制定實(shí)施一攬子化債方案”以來(lái)，各部門(mén)和各地積極落實(shí)，多措并舉，通過(guò)財(cái)政化債和金融化債等手段化解地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)前新一輪化債行動(dòng)實(shí)施已近一年，地方政府采取了哪些化債舉措？取得了哪些成效？還面臨哪些問(wèn)題以及需要如何應(yīng)對(duì)？本文主要回答以上問(wèn)題。
一、中央審時(shí)度勢(shì)提出“一攬子化債”要求，地方政府積極落實(shí)，多措并舉化解地方債務(wù)
總體來(lái)看，中央化債思路主要沿著三條主線進(jìn)行：一是在頂層設(shè)計(jì)上，中央提出妥善化解存量控制增量、優(yōu)化中央和地方債務(wù)結(jié)構(gòu)、健全化債長(zhǎng)效機(jī)制等總體要求。二是在具體措施上，推出特殊再融資債券、央行應(yīng)急流動(dòng)性金融工具（SPV）等工具，并鼓勵(lì)、協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)對(duì)存量債務(wù)進(jìn)行重組、置換。三是在監(jiān)管思路上，強(qiáng)調(diào)差異化管理，為12個(gè)重點(diǎn)省份及后續(xù)19個(gè)省份自主申報(bào)的地市提供化債支持，但在投資方面有所限制，對(duì)經(jīng)濟(jì)大省則要求挑起大梁，為穩(wěn)定全國(guó)經(jīng)濟(jì)作出更大的貢獻(xiàn)。
地方尤其是地市和區(qū)縣層面更加強(qiáng)調(diào)“一地一策、一企一策、一債一策”的精準(zhǔn)式化債。具體來(lái)看，地方主要有以下六大措施：一是積極爭(zhēng)取中央、上級(jí)化債支持，發(fā)行特殊再融資債券實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)顯性化；二是通過(guò)增收節(jié)支、盤(pán)活“三資”籌措化債資金；三是協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行債務(wù)重組、置換，拉長(zhǎng)周期、降低成本，以時(shí)間換空間；四是設(shè)立應(yīng)急周轉(zhuǎn)基金、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)基金等，解決短期流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)；五是加快推動(dòng)城投公司整合和轉(zhuǎn)型；六是加強(qiáng)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控預(yù)警機(jī)制。
二、地方化債成效：優(yōu)化結(jié)構(gòu)、拉長(zhǎng)期限、壓降成本，地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有所緩釋
一是特殊再融資債券超預(yù)期發(fā)行，推動(dòng)隱性債務(wù)顯性化，優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)、緩解付息壓力。2023年10月-2024年6月，各地累計(jì)發(fā)行特殊再融資債券1.5萬(wàn)億元。分省份來(lái)看，貴州、天津、云南、湖南、內(nèi)蒙古、遼寧等債務(wù)壓力較大的省份獲得的特殊再融資債券支持力度較大，累計(jì)發(fā)行規(guī)模均超千億。經(jīng)測(cè)算，本輪特殊再融資債券的發(fā)行每年可節(jié)約利息約359億元。更為重要的是，此舉有助于剝離城投公司的歷史債務(wù)包袱，使其輕裝上陣，加快城投轉(zhuǎn)型的步伐。
由于特殊再融資債券的發(fā)行，地方債務(wù)結(jié)存限額被壓縮且空間分布不均。截至2024年6月底地方政府債務(wù)結(jié)存限額約為1.38萬(wàn)億元。同時(shí)，結(jié)存限額在空間分布上不均衡，主要集中于北京、江蘇和上海等債務(wù)壓力較小省份，可能會(huì)限制后續(xù)通過(guò)發(fā)行特殊再融資債券進(jìn)行債務(wù)置換的空間。
二是地方政府債券尤其是專(zhuān)項(xiàng)債券的剩余平均期限明顯拉長(zhǎng)，2024年上半年發(fā)行的新增專(zhuān)項(xiàng)債中超長(zhǎng)期債券規(guī)模占比接近七成。截至2024年5月底，地方政府債券剩余平均年限為9.2年，較2019年初拉長(zhǎng)4.8年。其中，專(zhuān)項(xiàng)債剩余平均年限達(dá)到11.1年，較2019年初拉長(zhǎng)6.6年。2024年上半年發(fā)行的新增專(zhuān)項(xiàng)債中30年期、20年期和15年期合計(jì)規(guī)模占比達(dá)到69.5%。
三是地方政府債券和城投債券發(fā)行利率呈下降趨勢(shì)，融資成本逐漸降低。自2023年以來(lái)，地方政府債券平均發(fā)行利率經(jīng)歷了兩個(gè)下行階段，累計(jì)降幅達(dá)67BP，2024年5月底降至2.45%。受發(fā)行端引導(dǎo)，地方政府債券存量平均利率下降17BP至3.21%，考慮到當(dāng)前地方政府債務(wù)余額較大，每年可節(jié)約利息721億元。同時(shí)，對(duì)于要求項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專(zhuān)項(xiàng)債來(lái)說(shuō)，隨著融資端的成本逐漸降低，滿(mǎn)足要求的項(xiàng)目隨之增加，有助于發(fā)揮政府投資的引導(dǎo)作用，擴(kuò)大有效投資。
同時(shí)，隨著地方政府協(xié)調(diào)金融機(jī)構(gòu)推動(dòng)城投公司壓降高融資成本，城投公司的平均融資成本持續(xù)走低。以城投公司公開(kāi)債券為例，城投債券加權(quán)平均票面利率自2023年初以來(lái)進(jìn)入下行通道，2024年6月底達(dá)到2.6%，較2023年同期下降193.9BP。分省份來(lái)看，天津、云南和青海下降幅度最大，分別下降390BP、340BP和309BP至3.0%、3.5%和3.9%。從存量角度來(lái)看，2024年6月底存量城投債券加權(quán)平均票面利率下降至4.1%，較2023年同期下降66.8BP。
四是負(fù)債率和債務(wù)率指標(biāo)有所上升，但主要是受到隱性債務(wù)顯性化以及地方土地出讓收入下行的影響，并不意味著債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的上升。截至2023年末，我國(guó)地方政府負(fù)債率和債務(wù)率分別為32.3%和141.8%，較上年有所上升。分省份來(lái)看，除上海外30個(gè)省份顯性負(fù)債率均有不同程度的上升，所有省份債務(wù)率均上升。
但要看到，負(fù)債率和債務(wù)率指標(biāo)的上升并不代表地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的上升。其一，當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升向好的基礎(chǔ)還不穩(wěn)固，財(cái)政政策需發(fā)揮逆周期和跨周期調(diào)節(jié)作用，通過(guò)增加政府舉債的方式擴(kuò)大有效投資并帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。分子端債務(wù)的短期上升是為了謀求分母端經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)在長(zhǎng)期更大幅度的上升。其二，負(fù)債率和債務(wù)率上升部分源于隱性債務(wù)顯性化，相較于隱蔽性較強(qiáng)、管理難度更大、融資成本更高的隱性債務(wù)而言，將其置換成地方政府債券后，實(shí)際地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)是降低的。其三，我國(guó)房地產(chǎn)市場(chǎng)仍處于調(diào)整轉(zhuǎn)型期，土地出讓收入下行導(dǎo)致地方綜合財(cái)力下降，導(dǎo)致債務(wù)率被動(dòng)上升。
三、當(dāng)前面臨的新形勢(shì)新問(wèn)題
一是部分省份付息
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