>> 中銀國(guó)際-2025年財(cái)政數(shù)據(jù)回顧與2026年財(cái)政政策展望-260213
| 上傳日期： |
2026/2/13 |
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來(lái)源： |
中銀證券 |
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作者： |
張婉，彭助 |
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2025年財(cái)政政策更加積極，一般公共預(yù)算赤字同比提升1個(gè)百分點(diǎn)至4%，涵蓋一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算及國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的廣義財(cái)政赤字達(dá)12.1萬(wàn)億元，創(chuàng)歷史新高。但由于下半年房地產(chǎn)調(diào)整壓力加大、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能放緩，全年廣義財(cái)政收入下降2.2%，較年初預(yù)算低6,400億元。2025年廣義財(cái)政支出（剔除5,000億補(bǔ)充銀行資本金）40.3萬(wàn)億元，同比增速放緩0.4個(gè)百分點(diǎn)至2.2%。展望2026年，預(yù)計(jì)廣義財(cái)政支出增速加快至3.3%，主要來(lái)自財(cái)政收入回升以及政府新增債券小幅擴(kuò)張，廣義赤字率預(yù)計(jì)從2025年的8.6%降至8.2%。
2025年財(cái)政政策回顧特點(diǎn)
?。ㄒ唬V義財(cái)政收入跌幅擴(kuò)大，房地產(chǎn)調(diào)整與內(nèi)需不足是主要拖累
一般公共預(yù)算收入和政府性基金收入繼續(xù)低于年初預(yù)算安排。2025年全年，一般公共預(yù)算收入21.6萬(wàn)億元，同比減少3,660億元或下跌1.7%，較年初設(shè)定的預(yù)算少收3,805億元。同時(shí)，政府性基金收入同比下跌7.0%至5.77萬(wàn)億元，跌幅較2024年的12.2%有所收窄，但遠(yuǎn)低于年初預(yù)算的增長(zhǎng)0.7%，存在4,795億元缺口。綜上，2025年“兩本賬”（一般公共預(yù)算+政府性基金預(yù)算）財(cái)政收入同比下降2.9%至27.4萬(wàn)億元，較預(yù)算安排少收8,600億元，相當(dāng)于GDP的0.6%；相比之下，2024年“兩本賬”財(cái)政收入同比下跌2.0%，較預(yù)算少收1.3萬(wàn)億元。
稅收收入和國(guó)有土地出讓權(quán)收入是主要拖累。稅收收入占一般公共預(yù)算收入的81.6%；2025年稅收收入增長(zhǎng)0.8%，2024年下跌3.4%，預(yù)算目標(biāo)為增長(zhǎng)3.7%，對(duì)應(yīng)少收5,097億元。我國(guó)稅收收入以流轉(zhuǎn)稅為主，對(duì)物價(jià)表現(xiàn)較為敏感，2025年物價(jià)持續(xù)低位運(yùn)行，GDP平減指數(shù)跌幅從2024年的-0.8%加深至2025年的-1.0%，名義GDP增速?gòu)?024年的4.2%降至2025年4.0%，導(dǎo)致以名義價(jià)值征收的稅收增速較低。同時(shí)，工業(yè)品價(jià)格持續(xù)負(fù)增長(zhǎng)，企業(yè)利潤(rùn)增長(zhǎng)偏弱，占稅收23%的企業(yè)所得稅在2025年僅增長(zhǎng)1.0%。國(guó)有土地出讓收入占政府性基金收入72%，2025年繼續(xù)下跌14.7%至4.15萬(wàn)億元，全年走勢(shì)前高后低，第四季度調(diào)整壓力上升，跌幅自前三季度的4.2%急速擴(kuò)大至四季度的24.4%；2025年國(guó)有土地出讓收入較2021年高點(diǎn)累計(jì)下跌52.3%，對(duì)應(yīng)少收4.55萬(wàn)億元。值得關(guān)注的是，2025年國(guó)有土地使用權(quán)出讓金收入安排的支出達(dá)到4.71萬(wàn)億元，形成了5,602億元的收支缺口需要通過(guò)其它資金來(lái)源補(bǔ)齊。
國(guó)有資本利潤(rùn)上繳力度增加和資本市場(chǎng)回升帶來(lái)的相關(guān)收入是財(cái)政增收的一大亮點(diǎn)。2025年，國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)預(yù)算實(shí)現(xiàn)收入8,547億元，增長(zhǎng)26.0%或1,764億元，較預(yù)算安排多收2,219億元。國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)預(yù)算收入主要包括國(guó)企利潤(rùn)上繳、國(guó)企股息紅利等，盡管2025年國(guó)有企業(yè)利潤(rùn)總額下降6.3%，但在國(guó)務(wù)院國(guó)資委、證監(jiān)會(huì)等部門出臺(tái)市值管理的政策引導(dǎo)下，央企成為加大分紅、提升投資者回報(bào)的主力。2025年中央國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)收入高增73.3%，是整體國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)收入增長(zhǎng)的主要拉動(dòng)力。資本市場(chǎng)活躍推高證券印花稅和與個(gè)人所得稅有關(guān)的股息紅利、股權(quán)轉(zhuǎn)讓等資本利得收入，2025年證券交易印花稅上漲57.8%，個(gè)人所得稅增長(zhǎng)11.5%，增速明顯高于其他主要稅種。2025年非稅收入在2024年的高基數(shù)下同比減少11.3%，但好于年初預(yù)算的下跌14.2%，非稅收入表現(xiàn)好于預(yù)算安排在一定程度上或與特定企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)加大利潤(rùn)上繳和分紅有關(guān)。
宏觀稅負(fù)率進(jìn)一步下降。2025年，一般公共預(yù)算收入占GDP的比重從2024年的16.3%下降到2025年的15.7%，較“十四五”末的2020年下降了2.4個(gè)百分點(diǎn)，較2015年的高點(diǎn)下降了6.5個(gè)百分點(diǎn)。由于稅收收入增速持續(xù)低于名義GDP增速，稅收收入占GDP的比重進(jìn)一步降至2025年的12.6%，較2024年低0.4個(gè)百分點(diǎn)，距離2012年的高點(diǎn)已累積下降5.8個(gè)百分點(diǎn)。IMF的政府財(cái)政收支統(tǒng)計(jì)顯示，發(fā)達(dá)國(guó)家的宏觀稅負(fù)水平普遍在30%以上，部分甚至超過(guò)了40%、50%，發(fā)展中國(guó)家約為20%左右；我國(guó)同口徑占比在24%左右?！笆逦濉币?guī)劃建議指出，應(yīng)“保持合理的宏觀稅負(fù)水平”。實(shí)現(xiàn)宏觀稅負(fù)止跌企穩(wěn)關(guān)系未來(lái)財(cái)政支出的可持續(xù)性，預(yù)計(jì)后續(xù)會(huì)通過(guò)加強(qiáng)稅收征管、改革完善稅費(fèi)制度、綜合推進(jìn)“反內(nèi)卷”并完善稅費(fèi)補(bǔ)貼來(lái)保持稅收收入占比的基本穩(wěn)定。
（二）財(cái)政支出增速回升，全年節(jié)奏前低后高
2025年財(cái)政支出增速回升，且在節(jié)奏上靠前發(fā)力，對(duì)上半年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的支持作用更加明顯。2025年“兩本賬”支出增長(zhǎng)3.7%至40.0萬(wàn)億元；調(diào)整后的“兩本賬”（扣除補(bǔ)充銀行資本金的5,000億元，下同）支出增長(zhǎng)2.4%，2024年增長(zhǎng)2.7%。其中，一般公共預(yù)算全年支出28.74萬(wàn)億元，增長(zhǎng)1.0%，2024年增長(zhǎng)3.6%。相比之下，受益于地方政府專項(xiàng)債、特別國(guó)債擴(kuò)大發(fā)行，2025年政府性基金預(yù)算支出增長(zhǎng)11.2%至11.29萬(wàn)億元；即便是調(diào)整后政府性基金預(yù)算支出仍增長(zhǎng)6.3%，較2024年的增長(zhǎng)0.2%明顯加快。分中央和地方看，2025年調(diào)整后的中央“兩本賬”財(cái)政支出增長(zhǎng)8.0%，地方僅增長(zhǎng)1.6%。
節(jié)奏上，2025年財(cái)政支出前高后低，主要由于上半年政府債券融資落實(shí)“主動(dòng)靠前發(fā)力”，融資規(guī)模明顯超過(guò)去年同期，支撐了財(cái)政擴(kuò)張，下半年財(cái)政支出增速在財(cái)政收入不及
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