>> 光大證券-2023年7月政治局會議精神學習(二)：一攬子化債方案，指向何方？-230725
| 上傳日期： |
2023/7/26 |
大小： |
451KB |
| 格式： |
pdf 共8頁 |
來源： |
光大證券 |
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作者： |
高瑞東,楊康 |
| 下載權限： |
此報告為加密報告 |
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事件：2023年7月24日，政治局會議指出，要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案。
核心觀點：7月政治局會議針對地方債務風險的表述出現顯著變化，在延續(xù)地方債務風險“嚴監(jiān)管”基調的基礎上，突出“制定實施一攬子化債方案”，標志著地方債務風險化解有望進入實質性落地環(huán)節(jié)。從具體方式來看，再融資置換存量債務是主要政策空間之一，預計今年通過發(fā)行再融資債置換存量債務的規(guī)模上限為2.78萬億元左右；因城施策下，區(qū)域特色模式是配合中央一攬子方案實施的重要途徑，“資源出讓型”與“懇談協商型”模式是較為常見的方式；中央推行大規(guī)模置換債可以起到立竿見影的效果，但從中央表態(tài)與各地債務現狀來看，推出可能性不大。
一、化債表述出現明顯變化，從“嚴監(jiān)管基調”走向“一攬子方案落地”
此前政策層對于“地方債務風險”的表述，以嚴監(jiān)管基調為主。2022年12月，中央經濟工作會議上提出，“防范化解地方政府債務風險，堅決遏制增量、化解存量”。
2023年3月，“權威部門話開局”系列主題新聞發(fā)布會上財政部部長劉昆再次提出，“堅決制止違法違規(guī)舉債行為，遏制隱性債務增量，穩(wěn)妥化解存量。重申守住系統性風險底線”。
2023年4月，政治局會議指出，“要加強地方政府債務管理，嚴控新增債務”，當前地方隱性債務規(guī)模仍然較大，部分地方債務壓力增大，要保持高度警惕，密切關注風險變化，及時采取應對措施。
2023年6月，國務院常務會議也針對防范化解重點領域風險研究提出一批政策措施，并將推動具備條件的政策措施及時出臺，最大限度發(fā)揮政策綜合效應。
2023年7月，政治局會議明確指出，“要有效防范化解地方債務風險，制定實施一攬子化債方案”，標志著對于地方債務風險的化解正式從“基調”走向“落實”，意味著地方債務風險化解或加快，預計后續(xù)會有一攬子化債方案陸續(xù)出臺。
二、如何理解政策層關于“地方債務風險化解”表態(tài)的變化？
當前經濟運行面臨新的困難挑戰(zhàn)，外部環(huán)境復雜嚴峻，國內需求不足，確保不發(fā)生系統性風險的重要性顯著提升。要更好發(fā)揮政府的投資帶動作用，也要減輕政府債務負擔過重的問題。
第一，近年來受土地市場低迷的拖累，地方財政收入壓力持續(xù)加大，一定程度制約了地方財政加碼發(fā)力的空間。2019年以前，土地市場較為活躍的背景下，地方土地出讓收入保持較高增速，大幅緩解了地方財政支出以及償債付息的壓力。2022年以來，房地產市場進入深度調整，土地財政穩(wěn)定性面臨較大挑戰(zhàn)，尤其表現在對土地財政依賴度較高的中部及東部地區(qū)。
數據顯示，2023年1-6月，全國政府性基金收入累計同比下滑16.0%，其中地方土地出讓收入累計同比下滑20.9%，土地市場低迷下地方本級收入仍然承壓。
第二，受疫情以及國際復雜形勢影響，近年來國內經濟增長遭受較大波動，在此背景下，逆周期調節(jié)舉措積極發(fā)力，包括上調赤字率、發(fā)行特別國債、大幅調整專項債新增額度等，這些舉措在穩(wěn)增長的同時，也使得地方顯性債務規(guī)模不斷提升，一定程度加大了地方政府的債務付息壓力。
2020年以來，地方政府債務快速積累，債務付息壓力不斷加大。2017年至2019年，地方政府債務率一般穩(wěn)定在90%以下，2022年在3.65萬億新增專項債基礎上，還追加使用了5000億結存限額，推動2022年地方政府債務率突破120%的債務警戒線。與此同時，債務付息占財政收入的比例也快速上升，2022年債務付息支出占地方財政收入的比例達到5.5%，升至近年來高位。
第三，2023年以來，關于城投市場的各類輿情有所增加，市場上關于地方債務問題的討論亦有所增加。一方面，從今年城投債融資形勢來看，政策趨嚴下城投債凈融資仍有待修復。2023年1-6月，全國城投債發(fā)行3.0萬億元，是2015年以來同期的最高值，但由于同期城投債到期量較大，凈融資處于低位，2023年1-6月城投債凈融資額為8591億元，與2022年同期大體持平。
另一方面，未來幾年將迎來城投債到期高峰，地方政府面臨的債務壓力仍在上升。2015年以來，城投債償還規(guī)模逐年上升，2022年城投債償還規(guī)模達3.5萬億元，2023年償還規(guī)模將達到3.9萬億元，為近十年的峰值。向前看，2024-2026年城投債到期償還規(guī)模仍處高位。
三、一攬子化債方案或將加速出臺，指向何方？
我們認為，“再融資置換存量債務”+“區(qū)域特色模式”結合是未來一攬子化債方案的重點。我們在2023年7月3日發(fā)布的報告《地方隱性債務化解，進度幾何？——<見微知著>系列第十一篇》中指出，“再融資置換隱債”+“區(qū)域特色模式”結合仍是當下最主要的化債思路。在地方債務限額的約束下，再融資債發(fā)行規(guī)模存在天花板，預計今年剩余的規(guī)模上限為2.78萬億元左右；中央推行大規(guī)模置換債雖然效果顯著，但結合目前背景，預計推出的可能性不高。
第一，考慮到地方財政面臨的壓力，通過發(fā)行再融資債置換存量政府債券的方式，以時間換空間，仍是當下最主要的化債思路。
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