>> 中誠信國際-城投債季度報告：基礎(chǔ)設(shè)施投融資行業(yè)2023年政策回顧及影響分析，主基調(diào)延續(xù)“控增化存”，多部門聯(lián)動加大化債力度，流動性壓力階段性緩釋，轉(zhuǎn)型和分化發(fā)展加速，政策執(zhí)行情況待關(guān)注-240110
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2024/1/10 |
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中誠信國際 |
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政策回顧
基礎(chǔ)設(shè)施投融資（以下簡稱“基投”）行業(yè)政策松緊周期隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化而有所調(diào)整，2023年延續(xù)“控增化存”的主基調(diào)，并在“一攬子化債政策”的指引下，以地方政府發(fā)行特殊再融資置換債和銀行參與經(jīng)營性債務(wù)置換為抓手，多部門聯(lián)動加大存量債務(wù)化解力度。
2010年19號文出臺后，針對地方政府債務(wù)管理和基投企業(yè)規(guī)范的相關(guān)政策基本延續(xù)了“堵后門、開前門、重規(guī)范、防風(fēng)險”的主基調(diào)，但基投公司作為地方政府發(fā)展經(jīng)濟的重要抓手，監(jiān)管政策松緊程度亦隨著經(jīng)濟環(huán)境的變化而有所調(diào)整，截至目前主要經(jīng)歷了三輪緊松周期交替，其中2010~2015年為第一輪周期，以國發(fā)43號文為代表，明確提出剝離基投企業(yè)的政府融資職能，鎖定政府債務(wù)并開展第一輪隱性債務(wù)置換。2016~2020年為第二輪周期，88號文、50號文、87號文、27號文、《地方政府隱性債務(wù)問責(zé)辦法》以及《政府投資條例》陸續(xù)出臺，禁止政府為基投企業(yè)融資擔(dān)保，禁止將公益性資產(chǎn)和儲備土地注入基投企業(yè)，禁止以政府購買服務(wù)名義違規(guī)融資，首次明確違規(guī)舉債問責(zé)機制并開啟第二輪隱性債務(wù)清理工作，基投行業(yè)監(jiān)管政策持續(xù)收緊；但2019下半年以來，隨著金融去杠桿、民企違約潮疊加新冠疫情爆發(fā)等因素導(dǎo)致經(jīng)濟下行壓力加大，《防范化解平臺到期存量隱性債務(wù)風(fēng)險意見》和銀保監(jiān)45號文陸續(xù)出臺，基投行業(yè)監(jiān)管政策邊際有所寬松。2021年至今為第三輪收緊周期，隨著財政及貨幣政策逐步向常態(tài)化回歸，加之2020年較為寬松的融資環(huán)境使得基投企業(yè)有息債務(wù)規(guī)?？焖倥噬糠謪^(qū)域債務(wù)風(fēng)險有所加劇，紅橙黃綠分檔，15號文等政策陸續(xù)出臺，銀行貸款、直融和非標(biāo)三大融資渠道全面收緊；2022年在不同地區(qū)間因地制宜探索化債路徑成為政策發(fā)力點，針對貴州的國發(fā)2號文研究支持在部分高風(fēng)險地區(qū)開展降低債務(wù)風(fēng)險等級試點，允許與金融機構(gòu)協(xié)商采取適當(dāng)?shù)恼蛊?、債?wù)重組等方式維持資金周轉(zhuǎn)；同時，省以下財政體制改革加快，國發(fā)20號文強調(diào)省以下財政事權(quán)、支出責(zé)任與收入相對等以及省級黨委和政府要為基層兜底。2023年，在中央“一攬子化債政策”指引下，以地方政府發(fā)行特殊再融資置換債和銀行參與經(jīng)營性債務(wù)置換為抓手，多部門聯(lián)動加大存量債務(wù)化解力度。
2023年基投行業(yè)政策延續(xù)“控增化存”的主基調(diào)，但在經(jīng)濟下行壓力加大、土地市場持續(xù)低迷等因素導(dǎo)致地方財政收支矛盾和債務(wù)風(fēng)險加劇的背景下，針對債務(wù)化解的政策支持力度顯著加大，尤其在7月中央政治局會議制定實施“一攬子化債方案”的指引下，以地方政府發(fā)行特殊再融資置換債和銀行參與經(jīng)營性債務(wù)置換為抓手，多部門聯(lián)動加大存量債務(wù)化解力度，突出表現(xiàn)為以下幾個方面：1）銀行參與地方債務(wù)置換成為新的政策發(fā)力點。2023年1月銀保監(jiān)會工作會議強調(diào)要積極配合化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，同年3月《2023年政府工作報告》更為細(xì)化地提出要優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，降低利息負(fù)擔(dān)，而9月國務(wù)院密發(fā)35號文對金融機構(gòu)支持化解存量風(fēng)險提出了具體要求。2）特殊再融資置換債券重啟。自內(nèi)蒙古2023年9月率先發(fā)行特殊再融資債券后，29省截至2023年末已發(fā)行約1.39萬億，成為解決地方基投企業(yè)隱性債務(wù)償還和緩解地方工程款支付壓力的重要手段。3）繼續(xù)強調(diào)不同地區(qū)因地制宜探索化債路徑。2023年3月財政部指出“地方政府債務(wù)問題主要是分布不均勻，一些地方債務(wù)風(fēng)險較高，還本付息壓力較大”，在此背景下，繼貴州等高風(fēng)險地區(qū)開展降低債務(wù)風(fēng)險等級試點之后，35號文進(jìn)一步明確了12個重點省份，要求金融機構(gòu)必須支持重點省份基投企業(yè)今明兩年債務(wù)存量化解，嚴(yán)控基投企業(yè)各類債務(wù)規(guī)模新增；同時，新一輪特殊再融資置換債券的發(fā)行額度也向上述12個重點省份傾斜。此外，2023年11月，央行行長潘功勝表示必要時中國人民銀行將對債務(wù)負(fù)擔(dān)相對較重地區(qū)提供應(yīng)急流動性貸款支持。4）強化對政府債務(wù)管理機制的優(yōu)化。2023年10月，中央金融工作會議提出要建立防范化解地方債務(wù)風(fēng)險長效機制，建立同高質(zhì)量發(fā)展相適應(yīng)的政府債務(wù)管理機制，同年9月，十四屆全國人大常委會立法規(guī)劃對外發(fā)布，將“規(guī)范政府債務(wù)”納入立法規(guī)劃。
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