>> 方正證券-專題報(bào)告-三中全會(huì)系列之二財(cái)稅改革(下)，三中全會(huì)與財(cái)稅改革：歷史脈絡(luò)和未來(lái)展望-240616
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2024/6/16 |
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方正證券 |
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作者： |
蘆哲 |
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此報(bào)告為加密報(bào)告 |
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7月將召開二十屆三中全會(huì)，重點(diǎn)研究進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化問(wèn)題。全會(huì)前夕，我們將推出系列前瞻報(bào)告，對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革中的部分重要問(wèn)題展開探討。此前我們發(fā)布了《現(xiàn)行財(cái)政收支分析框架——三中全會(huì)系列之一財(cái)稅改革（上）》，介紹我國(guó)當(dāng)前的財(cái)政收支體系，理解現(xiàn)行的政府收支體系是理解財(cái)稅改革的前提。本文是財(cái)稅體制改革的下篇，以“三中全會(huì)和財(cái)稅改革”為線索，回顧歷史并展望未來(lái)。
財(cái)稅改革不是平地起高樓，而是漸進(jìn)式改革。一方面改革具有路徑依賴，是在原有財(cái)稅體制基礎(chǔ)上的路徑調(diào)整，因此往往新一輪改革的方向就隱藏在上一輪改革的細(xì)節(jié)當(dāng)中；另一方面，財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，財(cái)稅改革要有助于解決新的經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。我們通過(guò)對(duì)上一輪改革的回顧和當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題的梳理，來(lái)展望新一輪財(cái)稅體制改革的方向。
一、上輪財(cái)稅改革脈絡(luò)：一個(gè)目標(biāo)和三大任務(wù)
1993年以來(lái)，間隔十年的雙數(shù)屆次三中全會(huì)往往是新一輪財(cái)稅改革的起點(diǎn)。1993年十四屆三中全會(huì)拉開了分稅制改革的序幕，2003年十六屆三中全會(huì)確立了健全公共財(cái)政體制的改革重點(diǎn)，2013年十八屆三中全會(huì)提出了建立現(xiàn)代財(cái)政制度的目標(biāo)。各界也對(duì)今年二十屆三中全會(huì)“謀劃新一輪財(cái)稅改革”寄予厚望。
上輪財(cái)稅改革的時(shí)間線：2013年十八屆三中全會(huì)后，在2014年6月，中央政治局會(huì)議審議通過(guò)《深化財(cái)稅體制改革總體方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》），成為這輪財(cái)稅改革的藍(lán)圖?！斗桨浮访鞔_了財(cái)稅改革的時(shí)間線，即在2016年基本完成深化財(cái)稅體制改革的重點(diǎn)工作和任務(wù)，2020年各項(xiàng)改革基本到位，現(xiàn)代財(cái)政制度基本建立。
上輪財(cái)稅改革的一個(gè)目標(biāo)和三大任務(wù)：目標(biāo)是建立現(xiàn)代財(cái)政制度，三大任務(wù)包括預(yù)算改革、稅制改革、事權(quán)和支出責(zé)任改革。
從上輪改革看哪些方面需要進(jìn)一步推進(jìn)：一是預(yù)算改革方面，繼續(xù)完善全口徑政府預(yù)算，推進(jìn)預(yù)算管理改革，如支出管理改革、跨年度預(yù)算平衡機(jī)制、建立權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度。二是繼續(xù)推進(jìn)稅制改革，加快增值稅消費(fèi)稅等立法，完善地方稅系，逐步提高直接稅比重，個(gè)稅、增值稅、消費(fèi)稅等稅種改革需要進(jìn)一步推進(jìn)。三是事權(quán)和支出責(zé)任改革，"1+N"政策體系已經(jīng)逐步成型，但實(shí)際事權(quán)劃分涉及較廣，仍有待落地。
二、財(cái)稅改革需要回應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)新形勢(shì)
一是人口轉(zhuǎn)型加大財(cái)政壓力；二是宏觀稅負(fù)下降過(guò)快，需要考慮平衡財(cái)政汲取能力和減稅降費(fèi)訴求；三是房地產(chǎn)市場(chǎng)下行，地方財(cái)政壓力加大；四是地方債務(wù)問(wèn)題來(lái)到新的十字路口，如何平衡化債和地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)；五是服務(wù)于中國(guó)式現(xiàn)代化、推進(jìn)共同富裕，財(cái)稅體制需要更好發(fā)揮調(diào)節(jié)收入作用；六是數(shù)字經(jīng)濟(jì)給財(cái)稅體系帶來(lái)了沖擊。
三、新一輪財(cái)稅改革的十大重點(diǎn)方向
新一輪財(cái)稅改革可能在預(yù)算改革、稅制改革和政府間收支關(guān)系改革的10個(gè)方向重點(diǎn)推進(jìn)。
?。?）預(yù)算改革：完善全口徑政府預(yù)算，推進(jìn)國(guó)資預(yù)算改革、支出管理改革
?、偻晟迫趶秸A(yù)算，推進(jìn)國(guó)資預(yù)算改革：擴(kuò)大國(guó)資預(yù)算覆蓋范圍，將游離于預(yù)算賬本之外的國(guó)資相關(guān)收支納入預(yù)算；針對(duì)國(guó)資收益分散在不同預(yù)算賬本中，需要建立統(tǒng)一完善的國(guó)資預(yù)算制度。
?、谥С鲱A(yù)算改革：打破支出固化僵局，清理規(guī)范重點(diǎn)支出掛鉤問(wèn)題，避免“只增不減”，財(cái)政支出要“有增有減、有保有壓”。
?。?）稅制改革：穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，推進(jìn)個(gè)稅、增值稅等稅種改革
?、圻^(guò)去幾年宏觀稅負(fù)下降過(guò)快，需要穩(wěn)定宏觀稅負(fù)，優(yōu)化減稅降費(fèi)，以結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)替代全面減稅降費(fèi)，減稅降費(fèi)要逐步從紓困型轉(zhuǎn)向發(fā)展型，從緩解企業(yè)短期困難轉(zhuǎn)向注重企業(yè)和經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期發(fā)展。
?、軅€(gè)稅改革：擴(kuò)大個(gè)稅綜合所得范圍，第一步先將經(jīng)營(yíng)所得納入綜合征收，后續(xù)再逐步將各項(xiàng)資本所得納入，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)和資本等不同生產(chǎn)要素的公平稅負(fù)。
⑤增值稅改革：一是推進(jìn)立法，加快推出《增值稅法》；二是進(jìn)一步簡(jiǎn)并稅率，三檔并兩檔；三是完善留抵退稅制度設(shè)計(jì)，暢通抵扣鏈條。
?、尢剿鲾?shù)據(jù)財(cái)政：研究應(yīng)對(duì)數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的財(cái)稅挑戰(zhàn)，如數(shù)據(jù)資產(chǎn)稅、所得稅和流轉(zhuǎn)稅。
（3）政府間收支關(guān)系改革：地方加強(qiáng)財(cái)力、中央上收事權(quán)和支出責(zé)任
?、呒訌?qiáng)地方財(cái)力：消費(fèi)稅征收環(huán)節(jié)后移并下劃地方。健全地方稅系有兩個(gè)思路，一是培育地方主體稅種，采取分稅種而非分稅收的思路，提高地方獨(dú)享稅占比；二是不尋求地方主體稅種，而是通過(guò)推進(jìn)共享稅改革使得央地共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)和收益，在此前提下，可調(diào)整共享稅范圍和分成比例，強(qiáng)化地方財(cái)力。綜合考慮地方收入和激勵(lì)問(wèn)題，培育地方主體稅種可能是更好的方案，房地產(chǎn)稅和消費(fèi)稅是兩個(gè)備選稅種，目前環(huán)境下消費(fèi)稅可能是唯一選擇，并且消費(fèi)稅征稅對(duì)象也可進(jìn)一步擴(kuò)圍，但實(shí)際改革推進(jìn)還需要更多考量。
⑧事權(quán)和支出責(zé)任改革：按照央地事權(quán)和支出責(zé)任劃分的五條原則，在清晰界定事權(quán)的基礎(chǔ)上，適度上收并加強(qiáng)中央事權(quán)和支出責(zé)任。
?、徂D(zhuǎn)移支付改革：按照功能定位，優(yōu)化各類轉(zhuǎn)移支付，提高均衡性
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