>> 粵開(kāi)證券-【粵開(kāi)宏觀(guān)】謀劃新一輪財(cái)稅體制改革的可能方向-231217
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2023/12/18 |
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粵開(kāi)證券 |
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作者： |
羅志恒 |
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謀劃新一輪財(cái)稅體制改革的可能方向
黨中央、國(guó)務(wù)院始終堅(jiān)持深化改革開(kāi)放，不斷激發(fā)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能、釋放新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)活力，將改革進(jìn)行到底形成了各界的普遍共識(shí)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議的基調(diào)積極，從對(duì)當(dāng)前形勢(shì)研判、明年工作目標(biāo)、政策基調(diào)、工作方法論等層面都釋放了積極的信號(hào)，有利于增強(qiáng)和夯實(shí)明年經(jīng)濟(jì)持續(xù)回升的動(dòng)力。政策基調(diào)尤其強(qiáng)調(diào)政策效率效果，增強(qiáng)政策取向一致性評(píng)估；繼續(xù)強(qiáng)調(diào)改革對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)動(dòng)能的重要作用，強(qiáng)調(diào)謀劃新一輪財(cái)政體制改革。分稅制改革即將迎來(lái)三十周年，未來(lái)政府與市場(chǎng)關(guān)系、中央與地方關(guān)系將有新的進(jìn)展，從根本上解決當(dāng)前財(cái)政形勢(shì)緊平衡和地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等問(wèn)題。
1994年分稅制改革實(shí)施以來(lái)，有力地推動(dòng)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中至關(guān)重要的基礎(chǔ)性制度。一是集中了中央財(cái)力，有力地提高了中央宏觀(guān)調(diào)控能力；二是建立了稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，有效地降低了區(qū)域財(cái)力差距，助力推動(dòng)區(qū)域均衡發(fā)展和區(qū)域基本公共服務(wù)均等化；三是配套的稅收制度改革等理順了政府與市場(chǎng)關(guān)系，維護(hù)了統(tǒng)一大市場(chǎng)，避免了區(qū)域分割；四是初步理順了中央和地方關(guān)系，穩(wěn)定了中央和地方的預(yù)期，從形形色色的包干制進(jìn)入到穩(wěn)定的中央地方關(guān)系階段。但是，當(dāng)前仍然存在政府與市場(chǎng)關(guān)系和邊界不清、中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分不清、地方政府承擔(dān)過(guò)多的事權(quán)和支出責(zé)任、財(cái)力不夠協(xié)調(diào)、轉(zhuǎn)移支付不規(guī)范、省以下財(cái)政體制有待進(jìn)一步深化等問(wèn)題，有必要在未來(lái)改革中進(jìn)一步解決。
新一輪財(cái)稅體制改革既要解決短期面臨的宏觀(guān)稅負(fù)持續(xù)下行、財(cái)政緊平衡、地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)上升和土地財(cái)政向何處去的問(wèn)題，更要站在國(guó)家治理和國(guó)家戰(zhàn)略的高度，圍繞促進(jìn)共同富裕、推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)、統(tǒng)籌發(fā)展與安全等戰(zhàn)略任務(wù)，構(gòu)建新的財(cái)政和稅收制度。這需要立足經(jīng)濟(jì)數(shù)字化服務(wù)業(yè)化、人口老齡化少子化、人口流動(dòng)都市圈城市群化等內(nèi)外部約束，充分調(diào)動(dòng)中央和地方、企業(yè)、科學(xué)家各方面積極性，通過(guò)重塑激勵(lì)約束制度，實(shí)現(xiàn)效率和公平的平衡，實(shí)現(xiàn)財(cái)政更可持續(xù)。
總體上看，財(cái)政體制改革的核心是政，是政府職能，是政府的規(guī)模，是政府與市場(chǎng)的邊界，這是探索新一輪財(cái)稅體制改革的前提條件。近年來(lái)財(cái)政形勢(shì)的核心癥結(jié)在于有限財(cái)力與無(wú)限支出責(zé)任的矛盾，這一定程度上源于政府與市場(chǎng)的邊界越發(fā)不清晰，政府的兜底責(zé)任越發(fā)增加，具體體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化，包括房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、金融風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)財(cái)政化、超前承諾財(cái)政化等。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，必須深化改革，理清政府與市場(chǎng)關(guān)系簡(jiǎn)政放權(quán)、精兵簡(jiǎn)政裁撤冗員、深化行政體制、社保制度改革。但是改革要觸動(dòng)利益，不論是削減支出還是裁撤冗員，均需要考慮既得利益群體的反對(duì)，財(cái)政改革的“財(cái)”好解決，“政”是最難的，需要政治勇氣和魄力，也要講究藝術(shù)，妥善安置改革對(duì)象以贏(yíng)得改革支持、減少改革阻力和陣痛。1998年國(guó)企改革導(dǎo)致的下崗，通過(guò)房改和加入WTO釋放的紅利吸收，未來(lái)的改革要同步匹配好尋找新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。因此，財(cái)稅體制改革不能單兵突進(jìn)，要講究協(xié)同聯(lián)動(dòng)，需要其他改革配合。
第一，厘清政府與市場(chǎng)關(guān)系，界定政府職責(zé)與規(guī)模。其一，深化行政事業(yè)單位改革，強(qiáng)化績(jī)效管理。如果政府長(zhǎng)期大包大攬，家長(zhǎng)制的大政府必然收支龐大。只有簡(jiǎn)政放權(quán)，市場(chǎng)的歸市場(chǎng)，政府的歸政府，大量的事業(yè)單位要么回歸非盈利機(jī)構(gòu)，要么走向市場(chǎng)自負(fù)盈虧。其二，對(duì)人口流出地區(qū)的區(qū)縣實(shí)施合并，減少財(cái)政供養(yǎng)人員，但是裁減冗員精兵簡(jiǎn)政，必須配合市場(chǎng)化的改革，比如放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入、改善營(yíng)商環(huán)境，提高就業(yè)的吸納能力，否則改革可能產(chǎn)生新的社會(huì)問(wèn)題。
第二，深化中央與地方財(cái)政體制改革，逐步上收事權(quán)和支出責(zé)任至中央政府，減輕地方政府支出責(zé)任和財(cái)政壓力，地方政府既無(wú)能力、也無(wú)動(dòng)力辦好外部性強(qiáng)的事權(quán)，逐步做實(shí)公共安全、食品藥品監(jiān)管、養(yǎng)老保險(xiǎn)等事權(quán)的垂直管理和部門(mén)實(shí)體化。其一，真正解決好中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任的劃分，“辦多少事，花多少錢(qián)”；近年來(lái)，共同富裕、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、構(gòu)建統(tǒng)一大市場(chǎng)等越發(fā)重要，對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公平都有至關(guān)重要的意義，而這些往往是外部性較強(qiáng)的領(lǐng)域，應(yīng)該由更高層級(jí)政府來(lái)履行相應(yīng)事權(quán)和支出責(zé)任。目前中央和地方事權(quán)和支出責(zé)任劃分雖有重大推進(jìn)，但是實(shí)際執(zhí)行層面有差距。其二，真正實(shí)現(xiàn)中央上收事權(quán)和支出責(zé)任，就有必要實(shí)行垂直管理，把部門(mén)責(zé)任做實(shí)，否則仍要下移或者委托給地方政府來(lái)執(zhí)行，增加地方政府負(fù)擔(dān)，而且地方政府出于利益考慮天然會(huì)放松一些規(guī)制約束性的監(jiān)管。
第三，盡快穩(wěn)定宏觀(guān)稅負(fù)，減稅降費(fèi)要從追求數(shù)量轉(zhuǎn)向效果，選擇對(duì)普通居民影響不大、但有利于推動(dòng)綠色發(fā)展和縮小貧富差距的稅種進(jìn)行結(jié)構(gòu)性加稅，探索碳稅、消費(fèi)稅擴(kuò)圍等，要有稅制配合。有必要反思和評(píng)估大規(guī)模減稅降費(fèi)的效果，要從是否有利于新發(fā)展格局的構(gòu)建、是否有利于科技創(chuàng)新，是否有利于市場(chǎng)的活躍和經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定來(lái)落實(shí)減稅降費(fèi)。同時(shí)，需要考慮是堅(jiān)持徹底的分稅制，還是以分稅分成制為
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