>> 中誠信國際-2024年《政府工作報告》系列點評之三：如何看待本輪超長期特別國債？-240313
| 上傳日期： |
2024/3/13 |
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| 格式： |
pdf 共6頁 |
來源： |
中誠信國際 |
| 評級： |
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作者： |
汪苑暉,王晨,袁海霞 |
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2024年《政府工作報告》表示，為系統(tǒng)解決強國建設、民族復興進程中一些重大項目建設的資金問題,從今年開始擬連續(xù)幾年發(fā)行超長期特別國債,專項用于國家重大戰(zhàn)略實施和重點領(lǐng)域安全能力建設,今年先發(fā)行１萬億元。我們認為，此輪超長期特別國債是積極財政的重要發(fā)力點，有利于促增長穩(wěn)投資，優(yōu)化央地債務結(jié)構(gòu)，且更好匹配較長期限重大項目資金需求，提升財政資金使用效率。為更好的發(fā)揮其穩(wěn)增長、惠民生的重要作用，我們認為后續(xù)應加快符合條件的優(yōu)質(zhì)項目儲備，加強貨幣財政協(xié)調(diào)，并積極爭取各類市場化資金支持。
一、超長期特別國債發(fā)行背景
?。ㄒ唬┙?jīng)濟修復仍需積極財政發(fā)力，政府債務擴張需保持力度
2023年以來，中國經(jīng)濟復蘇呈現(xiàn)“波浪式修復、曲折式前進”特征，經(jīng)濟運行面臨的“三重壓力”轉(zhuǎn)變?yōu)椤岸嘀貕毫Α?，如有效需求不足，部分行業(yè)產(chǎn)能過剩、社會預期偏弱、風險隱患仍然較多，國內(nèi)大循環(huán)存在堵點，外部環(huán)境的復雜性、嚴峻性與不確定性上升等，經(jīng)濟修復基礎仍不牢固，穩(wěn)增長力度仍需進一步加大。中央經(jīng)濟工作會議明確提出“穩(wěn)中求進、以進促穩(wěn)、先立后破”，并強調(diào)要“強化宏觀政策逆周期和跨周期調(diào)節(jié)”，《政府工作報告》明確表示2024年經(jīng)濟目標5%左右，在供需失衡問題依然突出、房地產(chǎn)下行的風險并未完全扭轉(zhuǎn)、信心不足制約需求回暖等背景下，積極財政需持續(xù)發(fā)力支撐穩(wěn)增長，政府債務擴張仍需保持一定力度，根據(jù)中誠信國際測算，考慮萬億特別國債、專項債的廣義赤字規(guī)模達8.96萬億，較2023年增加2800億，廣義赤字率或達6.6%，仍保持在近年來較高水平。
?。ǘ┱畟鶆战Y(jié)構(gòu)需進一步優(yōu)化，中央加杠桿有較大空間
我國政府部門尤其是中央政府仍有較大的加杠桿空間，通過發(fā)行特別國債支持重點項目有利于優(yōu)化債務結(jié)構(gòu)、降低宏觀債務成本。伴隨近年來積極財政政策持續(xù)發(fā)力，政府部門債務持續(xù)增長，杠桿率不斷上行，2023年底僅考慮中央政府債務和地方政府顯性債務口徑的政府部門杠桿率接近60%，中央政府債務占比為42.5%，考慮地方隱性債務后廣義政府部門杠桿率或接近100%，但仍遠低于日本（227%）、美國（112%）、英國（102%）等海外經(jīng)濟體，中央債務占比進一步下降至23.7%，中央政府加杠桿空間更大，且通過中央加杠桿加大宏觀調(diào)控有利于進一步優(yōu)化政府債務結(jié)構(gòu)，2023年底中央金融工作會議提出優(yōu)化中央與地方債務結(jié)構(gòu)，根據(jù)中誠信國際測算，2024年中央政府債務余額在政府債務余額中的比重或較2023年上升0.6個百分點至43.1%。同時，近年來在大規(guī)模減稅降費實施、房地產(chǎn)市場深度調(diào)整等多重因素影響下，地方財政持續(xù)承壓，債務付息壓力進一步加大，2023年地方債付息規(guī)模達1.23萬億、占地方廣義財政收入的比重達6.7%，通過中央加杠桿支持項目建設有利于緩解地方財政壓力，且有利于降低宏觀債務成本，減輕政府部門整體債務付息壓力1。
二、本輪超長期特別國債的三大特點
為應對特殊時期挑戰(zhàn)和風險，我國曾推出過一系列特殊國債，包括長期建設國債、特別國債等，對穩(wěn)定金融市場與宏觀經(jīng)濟等具有重要作用3。相比其他特殊國債，今年《政府工作報告》提出發(fā)行超長期特別國債，是當前經(jīng)濟承壓下積極財政表面謹慎實則積極的重要體現(xiàn)，一是不列赤字，有利于保障財政可持續(xù)、增加宏觀調(diào)控靈活性；二是期限大幅拉長，更好的匹配重點項目資金需求、提升財政資金效率；三是常態(tài)化發(fā)行，奠定未來積極財政基調(diào)，繼續(xù)通過中央加杠桿優(yōu)化央地債務結(jié)構(gòu)、緩解地方支出壓力。
?。ㄒ唬┨貏e國債不列赤字，有利于保障財政可持續(xù)、增加宏觀調(diào)控靈活性
與長期建設國債、2023年增發(fā)萬億國債不同，特別國債不列入赤字、不增加赤字率，有利于保障財政可持續(xù)，同時也為后續(xù)宏觀調(diào)控增加靈活性及空間。具體而言，長期建設國債最早于1998年發(fā)行，根據(jù)1998年《國務院關(guān)于提請審議財政部增發(fā)國債用于加快基礎設施建設和今年中央財政預算調(diào)整方案草案的議案》，長期建設國債作為中央財政收入，需納入一般公共預算管理，并增加相應的財政赤字；同時，2023年人大常委會表示于四季度增發(fā)萬億國債，增加當年赤字規(guī)模1萬億，并提升赤字率至3.8%，打破了3%赤字率的束縛。與長期建設國債、2023年增發(fā)萬億國債不同，特別國債不列赤字，其發(fā)行僅納入當年國債余額限額管理，在今年預算赤字率保守安排3%左右的情況下，發(fā)行萬億特別國債成為積極財政的重要發(fā)力點，兼顧了發(fā)展需要與財政可持續(xù)，也為未來宏觀調(diào)控增加了靈活性及空間。但需注意，超長期特別國債依然會增加中央政府杠桿率，根據(jù)中誠信國際測算，今年發(fā)行1萬億特別國債或增加中央政府杠桿率0.7個百分點至25.2%。
?。ǘ┌l(fā)行期限大幅延長，更好匹配重點項目資金需求、提升財政資金效率
從歷史看，我國在1998年、2007年、2020年共進行三次新發(fā)特別國債，期限在5-15年不等，主要用于補充銀行資本金、抗疫支出、公共基礎設施建設、購買外匯緩解流動性過剩等4，整體用途較為廣泛但單次發(fā)行專款專用；長期建設國債作
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