>> 粵開證券-【粵開宏觀】從財稅視角看上海：“東方明珠”財政形勢與特征-230412
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2023/4/12 |
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pdf 共27頁 |
來源： |
粵開證券 |
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作者： |
羅志恒 |
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摘要
自中國近現(xiàn)代工業(yè)在上海萌芽，“東方明珠”就開始領(lǐng)銜中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展。從改革開放到加入WTO，再到如今推進(jìn)中國式現(xiàn)代化建設(shè)，上海始終走在時代前列，是改革開放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者。追逐著歷次經(jīng)濟(jì)增長輪動的節(jié)奏，上海確立了構(gòu)建國際經(jīng)濟(jì)、金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新“五個中心”的發(fā)展目標(biāo)，搭建了人流、物流、資金流相互協(xié)同的“黃金三角”。2022年，上海市地區(qū)生產(chǎn)總值接近4.5萬億元，排全國第11位。同年，上海人均GDP達(dá)到17.8萬元，僅次于北京排全國第2位。穩(wěn)健的經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶動上海財政健康運(yùn)行。當(dāng)前，上海市財政呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)。
第一，對中央財政凈貢獻(xiàn)高，扛起了全國財政貢獻(xiàn)大旗。2020年，上海市對中央的財政凈貢獻(xiàn)高達(dá)8005億元，僅次于廣東，排名第二。收到中央對上海的稅收返還和補(bǔ)助僅1119億元，排全國倒數(shù)第四。
第二，在?。ㄊ校┮韵仑斦w制方面，上海市本級政府收入分配占比高，支出主要下沉至區(qū)級，市本級政府在財政資源分配上具有較大話語權(quán)。從收入層級來看，2021年，上海市一般公共預(yù)算收入在市本級和區(qū)級政府間的分配比例為45.4%和54.6%，市本級收入占比在直轄市中僅次于北京市。從支出層級來看，上海市支出下沉至區(qū)級，2021年上海市本級、區(qū)級一般公共預(yù)算支出占比分別為33.7%和66.3%。
第三，一般公共預(yù)算收入高，收入質(zhì)量高，收入結(jié)構(gòu)取決于“五個中心“的發(fā)展定位。2021年，上海市一般公共預(yù)算收入達(dá)7771.8億元，僅次于廣東、江蘇與浙江，位列全國第四，在直轄市中排首位?？紤]常住人口后，上海市人均一般公共預(yù)算收入高達(dá)3.1萬元，排名全國第一。2021年，上海市稅收收入占一般公共預(yù)算收入的比重為85.0%，全國排名第三，直轄市中僅次于北京。收入結(jié)構(gòu)上，上海金融、貿(mào)易、航運(yùn)、科技創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)創(chuàng)稅能力強(qiáng)，創(chuàng)造稅收排名前三的產(chǎn)業(yè)分別為制造業(yè)、批發(fā)零售業(yè)和金融業(yè)，制造、貿(mào)易、金融等產(chǎn)業(yè)是上海創(chuàng)稅的主要力量。
第四，政府性基金收入規(guī)模高，但對土地財政依賴度較低。2021年上海的政府性基金預(yù)算收入達(dá)到3769億元，位居全國第8。但是，2021年上海市土地財政依賴程度為32.7%，排全國第21位，在四直轄市中排名第三，整體土地財政依賴程度較低。
第五，在支出結(jié)構(gòu)上，圍繞城市主體功能區(qū)規(guī)劃，上海各城區(qū)支出結(jié)構(gòu)差異鮮明。黃浦區(qū)是上海市歷史文化重地，承擔(dān)了外灘、衡復(fù)、老城廂、人民廣場的風(fēng)貌保護(hù)重任，2021年城鄉(xiāng)社區(qū)支出占比高達(dá)40%。靜安區(qū)內(nèi)有南京西路、蘇河灣和中環(huán)兩翼三大商業(yè)核心區(qū)，在商業(yè)服務(wù)業(yè)上的支出占比高于其它城區(qū)。以生態(tài)保護(hù)、生態(tài)度假、生態(tài)農(nóng)林為重要發(fā)展方向的崇明區(qū)在農(nóng)林水支出與節(jié)能環(huán)保支出上的占比超其他城區(qū)。此外，在普陀、楊浦、閔行、虹口、長寧、寶山等居民稠密的城區(qū)，支出向公共安全、教育方面傾斜明顯。
第六，總體債務(wù)風(fēng)險低，各區(qū)債務(wù)規(guī)模與結(jié)構(gòu)與各區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段密切相關(guān)。2021年，上海市財政自給率高達(dá)92.2%，在全國31省份中排第1位，一般公共預(yù)算收入對支出的覆蓋能力強(qiáng)。同時，上海市地方政府債務(wù)規(guī)模低、償債壓力也低，即使考慮城投平臺形成的有息債務(wù)后，上海市整體償債壓力仍然不大。從各區(qū)看，各區(qū)的發(fā)展功能、經(jīng)濟(jì)發(fā)展節(jié)奏差異導(dǎo)致了各區(qū)差異化的債務(wù)結(jié)構(gòu)安排。浦東新區(qū)是上海市城市發(fā)展重要增長極，地方政府債務(wù)和融資平臺有息債務(wù)均遠(yuǎn)高于其他城區(qū)。上海“集中力量辦大事”式的財政安排避免了“撒胡椒面”式的重復(fù)低效投資，浦東新區(qū)乃至上海市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級更加高效。中心城區(qū)虹口、楊浦和普陀區(qū)的城市發(fā)展相對成熟，財政自給率水平相對好，但舊城改造等城市更新需求高。在債務(wù)上，這類地區(qū)體現(xiàn)出專項(xiàng)債占比高、棚戶改造融資金額占比高的特征。后發(fā)地區(qū)崇明、金山和奉賢區(qū)的財政自給能力相對偏弱。與中心城區(qū)以專項(xiàng)債為主的結(jié)構(gòu)不同，后發(fā)地區(qū)地方政府債務(wù)側(cè)重于解決一般公共預(yù)算缺口，并為培育新的增長點(diǎn)儲備力量，因此一般債務(wù)余額占比高。
新中國成立以來，上海始終引領(lǐng)中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展趨勢，但是近年來上海市在全國經(jīng)濟(jì)排名中持續(xù)下降。當(dāng)前，國際競爭日益加劇、逆全球化抬頭，中國經(jīng)濟(jì)從高速轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型不斷加速，正加快構(gòu)建新發(fā)展格局。與政治中心不同，經(jīng)濟(jì)中心的發(fā)展受市場規(guī)律的支配大。如何在新時代推動上海高質(zhì)量發(fā)展并再度領(lǐng)風(fēng)氣之先是其面臨的重大課題。80-90年代，“三資”企業(yè)立法，中央出臺了大量鼓勵吸引外資的政策。以浦東新區(qū)為戰(zhàn)略支點(diǎn)，上海市在發(fā)展外資總部型經(jīng)濟(jì)上大獲成功。進(jìn)入千禧年后，憑借外資企業(yè)及港口優(yōu)勢，上海在我國加入WTO的戰(zhàn)略機(jī)遇中發(fā)展迅猛。1999-2009年，上海的GDP排名長期保持在全國第6位，在直轄市中排首位。上海不僅自身體量大，其發(fā)展更是輻射長三角乃至全國。但是，在2010年后，上海市正逐步被其它省市趕超，GDP排名掉落至2022年的第11位。
“十四五”期間，上海要充分發(fā)揮財政穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、促改革、防風(fēng)險等職能，充分發(fā)揮雙循環(huán)格局重要鏈接點(diǎn)的作用，積極抓住
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