>> 廣發(fā)證券-廣發(fā)宏觀：地方政府債務(wù)九問-230220
| 上傳日期： |
2023/2/20 |
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pdf 共7頁 |
來源： |
廣發(fā)證券 |
| 評級： |
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作者： |
郭磊,鐘林楠,吳棋瀅 |
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政府債務(wù)是如何形成的？全球政府債務(wù)存在哪些共性？
對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)來說，居民、企業(yè)、政府部門都會有不同形式的債務(wù)。政府債務(wù)通常是政府部門為提供公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，調(diào)控經(jīng)濟(jì)增長，或?qū)崿F(xiàn)國家戰(zhàn)略而產(chǎn)生的。
以政府部門杠桿率來觀測，全球政府債務(wù)有兩個明顯的共性：一是整體仍處于擴(kuò)張趨勢中，2021年BIS統(tǒng)計的43個經(jīng)濟(jì)體的政府部門杠桿率為92.8%，較2001年上升了33.5個百分點(diǎn)；二是擴(kuò)張節(jié)奏與私營部門需求基本負(fù)相關(guān)，快速擴(kuò)張階段基本出現(xiàn)在私營部門需求明顯回落時，如全球金融危機(jī)之后以及新冠疫情沖擊之后。這意味著政府財政承擔(dān)著逆周期的功能。
我國地方政府債務(wù)也具備這兩個特點(diǎn)，即規(guī)模整體擴(kuò)張，且擴(kuò)張節(jié)奏逆周期變化。以社科院統(tǒng)計的狹義地方政府杠桿率來看，它在2001年至2022年期間上升了24.4個百分點(diǎn)，增幅最為明顯的階段也是2008-2009年以及2019-2020年。
我國地方政府債務(wù)問題如何形成？地方政府債務(wù)管理體制又經(jīng)歷了怎樣的演變過程？
我國地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張是經(jīng)濟(jì)總量擴(kuò)張的自然結(jié)果，它對于城市化的加速、經(jīng)濟(jì)超額增速的形成也起著重要的積極作用。同時，地方政府債務(wù)亦暴露出一定問題，問題的形成與傳統(tǒng)增長模式下的投融資體制、地方政府增長考核機(jī)制、金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險偏好等均有一定關(guān)系。這又進(jìn)一步帶來了地方債務(wù)管理體制的探索與變革。
1994年分稅制改革釋放了財政體系的整體效率；同時也伴生了地方政府財權(quán)事權(quán)不匹配的問題，地方財政收支平衡的難度加大。尤其是在經(jīng)濟(jì)下行階段，地方面臨著穩(wěn)增長、保民生壓力，支出需求更強(qiáng)，但短期收入很難滿足支出要求，所以衍生出了舉債需求。在地方政府“GDP錦標(biāo)賽”的階段也會產(chǎn)生過度舉債、過度投融資的傾向，從而推升地方政府債務(wù)規(guī)模。對金融機(jī)構(gòu)來說，會更偏好有抵押品且有政府信用做背書的信貸資產(chǎn)，所以也會傾向于擴(kuò)大對地方政府的風(fēng)險敞口。除此之外，我國地方政府債務(wù)除了傳統(tǒng)的地方政府債券之外，還包括部分地方政府設(shè)立的融資平臺債務(wù)或國企債務(wù)，債務(wù)形式要更加隱蔽與多元。
整體來看，我國地方政府債務(wù)發(fā)展經(jīng)歷了三個階段。
第一階段是2011年之前，預(yù)算法規(guī)定地方政府不能發(fā)行政府債券來募集資金，所以地方政府多數(shù)采用設(shè)立城投融資平臺的方式，依靠城投間接融資，這段時期形成的地方政府債務(wù)在后來被稱為“非地方債形式的政府債務(wù)”。
第二階段是2011-2017年，中央對地方政府債務(wù)開始進(jìn)行規(guī)范。其中2011-2014年先推進(jìn)地方債務(wù)摸排，甄別存量債務(wù)規(guī)模。2014-2017年發(fā)布43號文、新預(yù)算法，“開正門，堵偏門”，允許地方政府發(fā)債融資，將地方政府與城投融資平臺做分割，新增的城投融資平臺債務(wù)，地方政府不再擔(dān)負(fù)償還責(zé)任，同時此前被甄別的存量非地方債形式的政府債務(wù)，地方政府可以發(fā)行置換債來置換，將所有債務(wù)都轉(zhuǎn)為地方政府債券形式。
第三階段是2018年至今，中央再度對地方政府債務(wù)進(jìn)行規(guī)范，將2014年甄別后地方政府進(jìn)行擔(dān)保或背書的、負(fù)有部分償還責(zé)任的新增城投債務(wù)歸為“隱性債務(wù)”，并建立防范化解隱性債務(wù)風(fēng)險的長效機(jī)制，化解存量，遏制增量；將地方政府發(fā)行的一般債與專項債歸為“顯性債務(wù)”，進(jìn)行限額管理。
地方政府債務(wù)風(fēng)險是如何形成的？
地方政府債務(wù)風(fēng)險形成的根源是資產(chǎn)成本收益、期限的不完全匹配。
地方政府債務(wù)收益包括兩部分，一是其投資帶來的“顯性收益”；二是投資的“正外部性收益”，如交通項目有助于人口流動與物流運(yùn)輸，環(huán)保項目有助于改善營商環(huán)境，促進(jìn)長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
顯然，對于后一邏輯來說，部分項目資產(chǎn)可能存在創(chuàng)造收入的時間周期偏長問題，從而與債務(wù)還本付息周期存在錯配，同樣也會加大地方政府的債務(wù)壓力。
我們以地方債務(wù)投資的主要方向之一交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域為例。地方政府舉債建設(shè)交通基建，會形成收費(fèi)公路、地鐵等資產(chǎn)，它的收益包括兩個部分：一是過路費(fèi)等顯性收益，二是由于交通基建的建設(shè)，周邊土地開發(fā)升值，與外部交流增多，營商環(huán)境改善，經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快，這會間接增厚稅收與土地出讓收入。但這些收入很難短期直接體現(xiàn)在這些資產(chǎn)的顯性收益上，單靠顯性收益很難覆蓋其債務(wù)本金與利息。所以通常而言，為建設(shè)交通基建舉借的債務(wù)，地方財政通常還要用其他收入項來覆蓋。債務(wù)擴(kuò)張過快就會對地方財政形成積壓，形成地方政府債務(wù)風(fēng)險。
此外，地方政府債務(wù)風(fēng)險的另一個來源是隱性債務(wù)。與地方政府債券相比，以城投或國企等主體名義舉借的隱性政府債務(wù)具有預(yù)算軟約束、責(zé)任機(jī)制不匹配、信息不透明等問題，這部分債務(wù)容易無序擴(kuò)張，變相增加地方政府的債務(wù)壓力。
為防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，現(xiàn)階段有哪些制度設(shè)計？
既然地方政府債務(wù)風(fēng)險主要體現(xiàn)為收益成本的不匹配，那么防范化解地方政府職務(wù)風(fēng)險，就應(yīng)該著力解決收益成本不匹配問題，理論上可以選擇“增加收益”與“降低成本”兩條路徑。近些年政策防范與化解地方政府債務(wù)風(fēng)險也基本上是沿著兩
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