>> 國海證券-財政專題研究報告之二：地方政府如何破解債務難題-230623
| 上傳日期： |
2023/6/24 |
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pdf 共22頁 |
來源： |
國海證券 |
| 評級： |
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作者： |
夏磊 |
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針對地方隱性債務問題，4月28日政治局會議強調(diào)“要加強地方政府債務管理，嚴控新增隱性債務”；5月23日，二十屆中央審計委員會第一次會議上也提出，“密切關注地方政府債務、金融、房地產(chǎn)、糧食、能源等重點領域，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線”。在中央始終保持高壓監(jiān)管問責態(tài)勢下，地方政府債務問題有所緩解，但部分地區(qū)債務問題仍存在，如何破解，是當前各界關注的焦點。
在上篇報告《債務管理的國際經(jīng)驗——財政專題研究報告之一》中，我們從國際視角看發(fā)達經(jīng)濟體的債務管理經(jīng)驗，本篇報告則是從國內(nèi)視角出發(fā)，主要梳理了地方政府債務現(xiàn)狀及采取的具體化債舉措。
地方債務與經(jīng)濟發(fā)展基本一致，但存在結構問題
政府債務總量擴張速度與經(jīng)濟發(fā)展基本相匹配。債務是經(jīng)濟的加速器，在經(jīng)濟高速發(fā)展階段，債務能夠釋放消費潛力、擴大投資動力、激發(fā)外貿(mào)活力，一定的債務規(guī)模擴張增速能更好地促進經(jīng)濟增長。2000-2009年這10年間，名義GDP復合增速約為14.4%，政府債務復合增速約為21.4%，經(jīng)濟繁榮離不開債務的杠桿撬動作用。隨著經(jīng)濟增速換擋，地方債務增速也在同步放緩，2010-2019年名義GDP復合增速為11%，債務復合增速同步放緩至12.4%。2020-2022年名義GDP復合增速為7%，政府債務復合增速為17.1%，債務擴張速度快于經(jīng)濟增長，主要是疫情期間積極的財政政策持續(xù)發(fā)力，財政支出強度加大助力穩(wěn)增長。
地方顯性債務風險總體可控。截至2023年一季度，我國政府部門杠桿率（政府部門債務余額/GDP）為51.5%，低于國際上通用的以《馬斯特里赫特條約》規(guī)定的負債率60%作為政府債務風險控制標準參考值。2022年末，地方綜合財力（地方一般公共預算收入+政府性基金收入+一般公共預算轉(zhuǎn)移支付+政府性基金轉(zhuǎn)移支付）約為28.1萬億元，地方政府債務率（債務余額/綜合財力）約為125%。雖然按財政部地方政府債務風險等級評定標準已超過120%綠色區(qū)間分界線進入黃色區(qū)間，但仍低于IMF確定的債務率控制標準150%的上限。
隱性債務風險較大，高層高度重視。地方政府隱性債務多以企業(yè)為發(fā)債主體，信息不透明、風險隱蔽性強，導致目前還沒有確切的隱性債務規(guī)模體量數(shù)據(jù)。根據(jù)IMF測算，2023年我國地方政府融資平臺總額預計將達到65.7萬億元人民幣。隱性債務規(guī)模增長較快，引起了高層高度重視。2014國家修訂《預算法》，首次從法律上賦予地方政府舉債的權力，地方債“開明渠、堵暗道”，推動地方隱性債務顯性化；2018年國務院《關于防范化解地方政府隱性債務風險的意見》，要求地方政府在5-10年內(nèi)化解隱性債務，控制增量、化解存量監(jiān)管態(tài)度趨嚴；今年財政部預算報告中提及從資金需求端和供給端同時加強監(jiān)管，阻斷新增隱性債務路徑，堅決遏制隱性債務增量；4月政治局會議上也再次強調(diào)，要加強地方政府債務管理，嚴控新增隱性債務。在政府高壓監(jiān)管態(tài)勢下，地方政府隱性債務風險穩(wěn)步緩釋，據(jù)各地公布數(shù)據(jù)，廣東、北京已完成隱性債務清零任務。
結構性問題仍較突出。一是央地之間財權事權不匹配。1994年分稅制改革，中央收回部分財權，地方財政收入來源減少的同時，事權和財政支出在逐步增加；2012年開始推行“營改增”試點，稅制改革雖然解決了重復征稅問題，但屬于地方主力稅種的營業(yè)稅（改革前2002-2011這十年，營業(yè)稅占地方稅收收入的平均值為32.9%）因改革為增值稅，將與中央按25∶75的比例分享（2016年調(diào)整為50∶50），地方收入來源進一步減少。截至2022年末，中央政府杠桿率21.4%，地方政府杠桿率29.0%，考慮到城投債等主要隱性債務被統(tǒng)計在非金融企業(yè)部門（2022年末城投債余額13.1萬億元，占GDP的比重為10.8%），加上城投企業(yè)的銀行貸款、信托等其他債務，地方政府實際杠桿率超過40%。二是地方之間分布不均，部分財力相對薄弱的地區(qū)還本付息壓力較大。2022年青海、貴州、吉林、甘肅、天津和海南地方政府負債率超過50%，天津、吉林、云南、遼寧、貴州、重慶、福建、河北、青海、海南、廣西、內(nèi)蒙古、湖南、山東、甘肅、湖北、黑龍江、江西、河南、安徽20省市債務率超過120%，受到“三重壓力”以及新老產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型陣痛等因素影響，部分地區(qū)財政增收能力弱化、收支平衡壓力較大。
地方政府債務問題如何破局？
中央堅持不救助原則，但有支持措施出臺。對于隱性債務存量，財政部多次強調(diào)堅持中央不救助原則，做到“誰家的孩子誰抱”，旨在打破中央政府兜底預期，防止地方政府盲目舉債道德風險，規(guī)范地方政府舉債行為。但中央仍會出臺政策措施助力地方化解債務問題，主要體現(xiàn)在以下方面：一是適度增加政府債務限額。2023年新增地方政府一般債限額7200億元，與上年持平；新增專項債務限額38000億元，比上年增加1500億元。二是加大中央對地方轉(zhuǎn)移支付力度。2023年中央對地方轉(zhuǎn)移支付安排100625億元、同比增長3.6%（剔除一次性安排的支持基層落實減稅降費和重點民生等專項轉(zhuǎn)移支付后同比增長7.9%），其中，均衡性轉(zhuǎn)移支付同比增長10.3%、縣級基本財力保障機制獎補資金同比增長8.7%。
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