>> 粵開證券-【粵開宏觀】化債可能路徑的利弊和可行性分析，從過去兩輪化債看未來-230821
| 上傳日期： |
2023/8/21 |
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| 格式： |
pdf 共19頁 |
來源： |
粵開證券 |
| 評級： |
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作者： |
羅志恒,牛琴 |
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摘要：
一、隱性債務(wù)“野火燒不盡春風(fēng)吹又生”，根本原因是政績考核機制和近乎無限責(zé)任政府職能，城鎮(zhèn)化進程只是催生因素，更不在于分稅制
在GDP單一考核目標(biāo)以及進入到多元目標(biāo)考核后，地方政府的事權(quán)和支出責(zé)任不斷擴張，債務(wù)融資需求不斷上升。伴隨經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)化的快速進程，地方政府主導(dǎo)成立了各類融資平臺，2008年金融危機后隱性債務(wù)快速積累。
但是在經(jīng)歷其后兩輪化債后，近年來隱性債務(wù)再度攀升，具有形式多樣、隱蔽性高、無序擴張的特點，根源在于政府與市場關(guān)系、中央與地方關(guān)系未理順，前者意味著政府承擔(dān)了較多的職能，后者意味著地方承擔(dān)了較多了職能，“上面千條線、下面一根針”的問題愈演愈烈。伴隨大規(guī)模減稅降費和宏觀稅負(fù)下行，債務(wù)更是攀升。
截至2022年底，我國地方政府顯性債務(wù)余額35.1萬億元，城投平臺帶息債務(wù)規(guī)模達到55.0萬億元，合計規(guī)模為90.1萬億元?？紤]城投平臺有息債務(wù)后，我國地方政府廣義債務(wù)率和廣義負(fù)債率分別達到320.4%和74.4%，處于較高水平。分省份來看，廣義債務(wù)率超過300%的省份有18個。
二、當(dāng)前我國已經(jīng)經(jīng)歷了兩輪隱性債務(wù)化解
?。ㄒ唬╇[性債務(wù)化解1.0——“債券”置換“非債券”
2015-2019年，全國范圍內(nèi)集中發(fā)行地方政府債券，置換存量隱性債務(wù)。但由于隱性債務(wù)產(chǎn)生的土壤沒有發(fā)生根本變化，在2015-2018年置換期間，大量地方政府隱性債務(wù)繼續(xù)滋生，為下一輪隱性債務(wù)高企埋下伏筆。
國發(fā)〔2014〕43號文和財預(yù)〔2014〕351號文，明確對地方政府性債務(wù)存量進行甄別，對甄別后納入預(yù)算管理的地方政府存量債務(wù)，各地區(qū)可申請發(fā)行政府債券置換。截至2014年底，地方政府存量債務(wù)余額15.4萬億元，其中1.06萬億元為債券形式，14.34萬億元為非債券形式存量債務(wù)，需要在3年左右的時間置換為政府債券。截至2018年末，非債券形式存量政府債務(wù)僅3151億元。
?。ǘ╇[性債務(wù)化解2.0——控增化存、省級統(tǒng)籌
第二輪隱性債務(wù)化解工作開始于2018年底，以“嚴(yán)控增量、化解存量”為主線并逐步趨嚴(yán)，預(yù)計持續(xù)至2028年。
隨著隱性債務(wù)化解工作的持續(xù)推進，中央層面先后推出建制縣隱債化解試點、特殊再融資債券、全域無隱債試點等方案。2019年，湖南、貴州、云南、遼農(nóng)、內(nèi)蒙古、甘肅6個省份的部分建制縣納入試點，通過發(fā)行地方債置換部分隱性債務(wù)；2020年底，部分再融資債券的資金用途從此前的“償還到期政府債券”變成了“償還政府存量債務(wù)”，開啟了“特殊再融資債”置換隱債的起點；廣東、北京、上海納入全國“全域無隱性債務(wù)”第一批試點省市，啟動試點工作。
各地基于中央5-10年內(nèi)化債要求，根據(jù)自身經(jīng)濟實力及債務(wù)狀況因地制宜制定計劃積極開展隱性債務(wù)化解工作，主要沿著兩條主線進行：
主線一：嚴(yán)控隱性債務(wù)增量，杜絕“化舊債又生新債”局面
一是開好前門，做好地方政府債券的“借、用、管、還”，發(fā)揮好地方政府債券尤其是專項債資金的撬動作用。
二是規(guī)范政府性投資項目決策和立項，根源上遏制盲目上項目、鋪攤子，杜絕過度舉債。湖南省稱，決不允許地方政府新增隱性債務(wù)上新項目，政府投資項目無資金來源不立項、無預(yù)算不開工，探索實行高風(fēng)險地區(qū)政府投資項目上級財政開工核準(zhǔn)制。
三是規(guī)范不合規(guī)的融資方式，規(guī)范PPP、政府投資基金的運作機制，規(guī)范政府購買服務(wù)實施范圍，做到先有預(yù)算后購買服務(wù)等。
主線二：化解存量隱性債務(wù)，包括債務(wù)償還、債務(wù)置換、債務(wù)轉(zhuǎn)化、破產(chǎn)重組或清算以及輔助性措施
一是債務(wù)償還。安排財政資金償還，出讓政府持有的股權(quán)、土地使用權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還債務(wù)。
二是債務(wù)置換和重組。1）通過發(fā)行再融資債券置換高成本債務(wù)。2）協(xié)調(diào)金融機構(gòu)支持債務(wù)重組、展期降息，積極有序緩釋債務(wù)風(fēng)險。例如，貴州城投遵義道橋前10年僅付息不還本，后10年分期還本。早前，鎮(zhèn)江也通過銀行貸款置換存量貸款和非標(biāo)，同時壓降高成本存量債務(wù)，“融資成本削峰”，降低利息支出和融資成本。
三是債務(wù)轉(zhuǎn)化。重慶、湖南、陜西、山東、甘肅等各地印發(fā)的融資平臺公司轉(zhuǎn)型方案大多都提出要控制融資平臺數(shù)量、加強融資平臺治理、防止地方國有企事業(yè)單位平臺化、促進融資平臺市場化轉(zhuǎn)型、剝離儲備土地、公益性資產(chǎn)等不合規(guī)資產(chǎn)、剝離政府融資功能，減少財政依賴。。
四是破產(chǎn)重組或清算。
五是輔助性化債措施。1）完善應(yīng)急機制，建立償債準(zhǔn)備金、應(yīng)急周轉(zhuǎn)“資金池”、紓困資金等，守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。2）開展座談會、懇談會改善投資者信心，優(yōu)化融資環(huán)境。近年來，天津、貴州、河南等多地召開債券投資人懇談會，以維護市場信心和融資環(huán)境。3）建立問責(zé)和獎勵機制。
2022年預(yù)算執(zhí)行報告顯示，廣東、北京已實現(xiàn)隱性債務(wù)清零，廣西、寧夏、江蘇、天津、陜西、甘肅、河南、青海8個省份超額完成2022年度化債計劃，上海、江蘇、青海、內(nèi)蒙古等地實現(xiàn)局部清零。
三、隱性債
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