>> 粵開證券-【粵開宏觀】省以下財政體制的四個總體特征、問題與建議-240109
| 上傳日期： |
2024/1/10 |
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pdf 共5頁 |
來源： |
粵開證券 |
| 評級： |
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作者： |
羅志恒 |
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一、省以下財政體制的總體特征和近年來的發(fā)展趨勢
第一，從省以下財政體制劃分的角度看，目前劃分為規(guī)范的分稅分成制、基數(shù)+增量分成制兩個大類，帶來了三大問題。第一類是規(guī)范的分稅分成制度，目前有23個省份；第二類是基數(shù)+增量分成制度（包括總額分成），目前有8個省份。雖然規(guī)范的分稅分成制占主導(dǎo)地位，但采取“基數(shù)+增量分成”方式的省份有增加的態(tài)勢，河南、青海近年來也陸續(xù)實施該種體制。多種體制以及兩大類體制并立導(dǎo)致了三個問題：一是城市間財政收入不可比，難以根據(jù)一般公共預(yù)算收入來評估城市的真實財力和評估風(fēng)險，廣州與杭州的一般公共預(yù)算收入不可比，因為廣東是第一類體制，浙江是第二類體制；二是城市間的不公平競爭，基數(shù)+增量分成的財政體制是收入先入市縣國庫、后通過上解集中一部分到省級政府，導(dǎo)致市縣財政收入虛胖，這有利于市縣財政收入在全國排名更靠前，有利于招商引資和發(fā)債；三是不利于發(fā)揮財政調(diào)控產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的作用，基數(shù)+增量分成的體制是統(tǒng)一的分成比例，而規(guī)范的分稅分成體制可以對不同稅種設(shè)置不同的分稅比例。比如海南為了調(diào)控房地產(chǎn)，對房地產(chǎn)相關(guān)稅種設(shè)置了較高的省本級分享比例，比如某些省份為了促進服務(wù)業(yè)發(fā)展，當(dāng)年對營業(yè)稅設(shè)置了較低的省本級分享比例。
第二，根據(jù)各省的集權(quán)分權(quán)程度，可劃分為四個類型。以省本級收入占全省比重、省本級支出占全省比重衡量收入分權(quán)和支出分權(quán)程度，于是可以劃分為：1）收入集權(quán)、支出集權(quán)的集權(quán)型財政體制，如山西、陜西、黑龍江等；2）收入分權(quán)、支出分權(quán)的分權(quán)型財政體制，如浙江、江蘇等；3）收入集權(quán)、支出分權(quán)的均衡型，集中收入是為了促進區(qū)域經(jīng)濟均衡發(fā)展，如廣東；4）收入分權(quán)、支出集權(quán)的保障型，如邊疆的新疆、云南、西藏，收入分權(quán)是因為整體財政收入較弱，支出集權(quán)在于省本級將收入留給市縣后、截留了轉(zhuǎn)移支付在省本級使用，由于邊疆省份遼闊，市縣不具備能力支持大規(guī)?；?，所以在省本級形成支出。
第三，省財政體制是集權(quán)還是分權(quán)的決定因素是區(qū)域差異與經(jīng)濟發(fā)展水平（地方對中央對地方轉(zhuǎn)移支付的依賴程度）。區(qū)域差異越大，該省份越容易選擇集權(quán)體制，比如廣東，一次次改革不斷集中省本級收入占比，以實現(xiàn)粵東、粵西、粵北和珠三角的均衡發(fā)展。
第四，從省本級收入和支出占比的趨勢看，省級政府利用其在地方財政體制中的主導(dǎo)地位，上收財力、下移支出責(zé)任。從地方政府縱向看，1994-2019年，省本級收入占比從17.1%上升至20.9%，上升了3.8個百分點；省本級支出占比從24.4%下降至16.1%，下降了8.4個百分點。這意味著省級政府控制財力占比上升并通過轉(zhuǎn)移支付給市縣級政府，同時反映出省以下政府的支出責(zé)任壓力加大。分區(qū)域看，省本級收入占比上升的省份主要集中在中西部地區(qū)以及廣東省，呈現(xiàn)出西部集權(quán)度提高而東部放權(quán)的趨勢。從不同支出類別的省本級支出占比看，交通運輸最高，城鄉(xiāng)社區(qū)最低，與其外部性程度有關(guān)。
由上可知，省級政府利用其在地方財政體制中的主導(dǎo)地位，上收財力、下移支出責(zé)任；縣鄉(xiāng)財力上升幅度低于支出責(zé)任上升幅度，壓力較大，即地方財政的壓力主要在縣鄉(xiāng)層面。
二、存在的問題
1、制度不統(tǒng)一帶來城市間的不公平競爭、城市間財政數(shù)據(jù)缺乏可比性；稅收分成比例的設(shè)定和調(diào)整主要是基于省本級財力的需要，而非從稅收屬性出發(fā)，增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅等在各省份政府級次間的分享比例跨度大，但又缺乏合理的理論依據(jù)。從我國各省份的實踐看，目前省與市縣的共享稅主要包括增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅、土地增值稅、資源稅和環(huán)境保護稅等，以將省市縣利益充分綁定到一起，降低監(jiān)督成本。剔除四大直轄市、西藏和新疆自治區(qū)以及8個實施基數(shù)+增量分成類型的省份，17個剩余省份中均選擇增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅作為共享稅，選擇將土地增值稅作為共享稅的有5個，占比29%；選擇將資源稅作為共享稅的有11個，占比64.7%。
從分稅比例看，省本級分享的增值稅比例大多集中在30%-40%，有11個省份，此外貴州為23%、湖南為25%、廣東、安徽和吉林為50%。企業(yè)所得稅省本級占比分布在12.5%-60%，區(qū)間跨度較大，大多集中在30%-50%，有12個省份；此外，黑龍江是12.5%、貴州為20%、內(nèi)蒙和廣西為25%、云南為60%。個稅與企業(yè)所得稅比例總體一致，但是廣西、河北的企業(yè)所得稅和個人所得稅分享比例不一致，廣西的企業(yè)所得稅和個人所得稅省本級分享比例分別為25%和37.5%，河北的企業(yè)所得稅和個人所得稅省本級分享比例分別為50%和25%。將資源稅作為省與市縣分享的省份主要集中在增值稅和所得稅相對較少的經(jīng)濟相對欠發(fā)達而資源豐富的資源型省份。這是順應(yīng)其資源稟賦的財政制度安排，其中寧夏的省本級分享比例為100%，黑龍江油氣田資源稅為100%（其他資源稅為5%）、內(nèi)蒙古為65%、甘肅為50%、江西為40%、四川為35%、陜西、山西和河北為30%、貴州為20%、湖南為25%。將土地增值稅作為省與市縣共享稅的省份有廣東、江西、寧夏、海南和黑龍江，對
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