>> 廣發(fā)證券-廣發(fā)宏觀：地方財(cái)政“清欠”進(jìn)度如何？-250921
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2025/9/21 |
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來源： |
廣發(fā)證券 |
| 評(píng)級(jí)： |
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作者： |
吳棋瀅 |
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此報(bào)告為加密報(bào)告 |
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2024年的“6+4”地方債化債解決方案主要針對(duì)被中央認(rèn)定的14.3萬億元隱性債務(wù)1（債務(wù)方以融資平臺(tái)為主，債權(quán)方以金融機(jī)構(gòu)為主）。實(shí)際上，除隱性債務(wù)外，還有規(guī)模未知的實(shí)體企業(yè)拖欠款等，后者對(duì)實(shí)體企業(yè)現(xiàn)金流量表的修復(fù)更加關(guān)鍵。因此2025年伊始，政策便多次強(qiáng)調(diào)要盡力解決這一問題。3月5日解讀《政府工作報(bào)告》吹風(fēng)會(huì)2指出“今年在這方面要采取一些措施，比如安排地方政府專項(xiàng)債用于消化地方政府拖欠企業(yè)賬款”；3月底《加快加力清理拖欠企業(yè)賬款行動(dòng)方案》3強(qiáng)調(diào)“確保清欠工作取得實(shí)實(shí)在在成效”，“加力加快”相較此前的《清理拖欠企業(yè)賬款專項(xiàng)行動(dòng)方案》4也有所升級(jí)。因此我們簡(jiǎn)單梳理一下今年以來關(guān)于地方治理拖欠款的“清欠”增量政策及其進(jìn)展。
在年初報(bào)告《再看今年的財(cái)政力度和節(jié)奏》中我們提到，關(guān)于2025年財(cái)政容易被忽視一條隱線索是企業(yè)拖欠款的清償所帶來的現(xiàn)金流量表修復(fù)效應(yīng)。市場(chǎng)關(guān)注度較大的“6+4”化債方案主要針對(duì)金融債務(wù)，從實(shí)際影響角度而言，針對(duì)實(shí)體企業(yè)拖欠款的化債政策影響或?qū)⒏?，尤其是其中包含了諸多“連環(huán)債”的情況。從去年底到今年初的政策表態(tài)來看，針對(duì)實(shí)體企業(yè)拖欠款的清欠政策大概率也將應(yīng)運(yùn)而生。
3月5日《政府工作報(bào)告》起草組負(fù)責(zé)人表示5：“今年在這方面要采取一些措施，比如安排地方政府專項(xiàng)債用于消化地方政府拖欠企業(yè)賬款……后續(xù)還會(huì)有很多硬措施出來。要加大對(duì)民營企業(yè)、小微企業(yè)的融資支持，繼續(xù)下大力氣推動(dòng)解決融資難融資貴問題。”
3月24日公布修訂后的《保障中小企業(yè)款項(xiàng)支付條例》6明確機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和大型企業(yè)支付中小企業(yè)款項(xiàng)的期限要求等。
3月28日國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議通過《加快加力清理拖欠企業(yè)賬款行動(dòng)方案》7并強(qiáng)調(diào)，確保清欠工作取得實(shí)實(shí)在在成效，堅(jiān)決遏制新增拖欠。
首先需要了解廣義政府性債務(wù)的分類情況。一是顯性債務(wù)，即法定債務(wù)，包含了地方專項(xiàng)債、地方一般債和國債，截至去年末共計(jì)82.1萬億元；償還方式以借新還舊為主。二是被中央財(cái)政認(rèn)定的隱性債務(wù)，截至去年末共計(jì)10.5萬億元8，較2023年末減少了3.8萬億元；主要是通過地方債置換的形式化解，少量地方自行解決。三是政府支付責(zé)任（如存量PPP項(xiàng)目中涉及部分）和對(duì)企業(yè)拖欠款。四是事業(yè)單位和國有企業(yè)的存量債務(wù)（如融資平臺(tái)經(jīng)營性債務(wù)9）等。
如上所述，去年11月公布的“6+4”化債方案主要針對(duì)存量隱性債務(wù)，以金融債務(wù)為主。2023年末存量隱性債務(wù)的規(guī)模是14.3萬億元，2024年末存量隱性債務(wù)的規(guī)模是10.5萬億元，減少的3.8萬億元主要通過發(fā)行地方債的方式置換。
然而，除了大家所熟知的顯性債務(wù)（國債、地方債）和隱性債務(wù)（被中央認(rèn)定的、地方在法定政府債務(wù)限額之外直接或承諾以財(cái)政資金償還以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)等），廣義的政府性債務(wù)還包括：政府支付責(zé)任（如存量PPP項(xiàng)目中的政府支出責(zé)任）；地方政府對(duì)實(shí)體企業(yè)的應(yīng)付款；以及債務(wù)人是國有企業(yè)和事業(yè)單位的存量債務(wù)，常見情況如未被認(rèn)定為隱債的城投經(jīng)營性債務(wù)、醫(yī)院學(xué)校的負(fù)債等。
截至目前，地方財(cái)政主導(dǎo)的“清欠”政策有哪些？除去年的“6+4”外，年初至今的主要增量政策一是專門安排一部分專項(xiàng)債額度，用于消化企業(yè)拖欠款，是單獨(dú)新增的專門額度；二是允許地方債支持存量PPP項(xiàng)目中與政府有關(guān)的建設(shè)成本。同時(shí)，專項(xiàng)債可用于回購閑置土地也可間接緩解融資平臺(tái)債務(wù)壓力，可視作化債的輔助政策之一。此外，近期亦有金融企業(yè)支持“清欠”，后續(xù)是否能夠全國跟進(jìn)有待觀察。
在2024年11月8日?qǐng)?bào)告《人大常委會(huì)審議通過的化債方案簡(jiǎn)評(píng)》中我們?cè)敿?xì)拆解了“6+4”化債方案：“用于化債的增量地方債規(guī)模為6萬億元，分2024-2026年三年實(shí)施，每年2萬億元?！薄傲硪粔K增量財(cái)政資源是連續(xù)五年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元，用于補(bǔ)充第二本賬政府性基金財(cái)力，專門用于化債。這一部分資源2024年起已經(jīng)在使用，2024年安排的1.2萬億元化債用地方債中，便包含了約0.85萬億元的化債用新增專項(xiàng)債；未來將延續(xù)這一規(guī)模?！?0
中國電建財(cái)務(wù)公司表示11，為深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院關(guān)于清理拖欠企業(yè)賬款的決策部署，積極響應(yīng)集團(tuán)公司“加快加力清欠專項(xiàng)行動(dòng)”的要求，截至7月末，累計(jì)為集團(tuán)內(nèi)18家重點(diǎn)清欠企業(yè)投放貸款超150億元，全力支持成員企業(yè)清理內(nèi)部“三角債”，系統(tǒng)推進(jìn)“連環(huán)清”工作，為維護(hù)產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、促進(jìn)集團(tuán)高質(zhì)量發(fā)展貢獻(xiàn)金融力量。
分類來看，增量政策一是在今年4.4萬億元的新增專項(xiàng)債專門安排一部分額度用于償還企業(yè)拖欠款，“統(tǒng)籌安排一定規(guī)模專項(xiàng)債券額度，支持償還地方政府拖欠企業(yè)賬款，推動(dòng)解決‘三角債’、‘連環(huán)欠’問題”12，我們預(yù)計(jì)約4000億元左右。6月起已有不少省份陸續(xù)披露全年專門用于償還企業(yè)拖欠款的額度。根據(jù)已披露七省數(shù)據(jù)，專門用于清欠的專項(xiàng)債額度加權(quán)平均占比為23%，預(yù)計(jì)全國占比在10%。這或許可以解釋今年的特殊新增專項(xiàng)債為何超過原定的8000億元，超出部分可能是用于償還非隱債
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