>> 國盛證券-固定收益點(diǎn)評：從業(yè)務(wù)歷史沿革的角度，城投定位-221219
| 上傳日期： |
2022/12/19 |
大小： |
1351KB |
| 格式： |
pdf 共31頁 |
來源： |
國盛證券 |
| 評級： |
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作者： |
楊業(yè)偉,趙增輝 |
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城投是我國財(cái)政制度下的產(chǎn)物。1994年分稅制改革后，地方政府財(cái)力上移，但是事權(quán)不變，預(yù)算法進(jìn)一步限制地方政府融資渠道，急需新型融資模式。地方政府融資平臺應(yīng)運(yùn)而生。從官方文件總結(jié)來看，地方政府融資平臺具有幾個特點(diǎn):1）由地方政府及其部門和機(jī)構(gòu)等通過財(cái)政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立。2）地方政府承擔(dān)連帶還款責(zé)任。3）承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能。4）擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。
地方政府與城投業(yè)務(wù)模式的變遷史。從業(yè)務(wù)角度來說，政府采購是城投與政府發(fā)生業(yè)務(wù)關(guān)系較為早期和基礎(chǔ)的方式。政府采購是貨物模式基本未變，政府采購工程由以BT模式為主的代建制轉(zhuǎn)為以BOT模式為主的PPP項(xiàng)目和委托代建并行，政府采購服務(wù)進(jìn)一步規(guī)范化，明確政府購買服務(wù)清單。規(guī)范化政府采購行為始于1999年，是政府公共財(cái)政支出的重要組成部分。2003年1月1日正式實(shí)施的《政府采購法》將政府采購分為采購貨物、工程和服務(wù)三種模式。2015年之前，政府采購以政府購買貨物、工程為主，占比超過90%。政府采購工程一直為占比最高的政府采購方式，與城投聯(lián)系緊密。2014年43號文《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》指出“鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營”，這減輕了政府財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，也引入了社會資本的力量，形成了政府采購的新格局。PPP成為新的城投業(yè)務(wù)承接模式。
城投在與地方政府業(yè)務(wù)往來過程中，不斷形成隱性債務(wù)積累，造成債務(wù)風(fēng)險上升。由于債務(wù)關(guān)系等未能有效厘清，城投在和地方政府業(yè)務(wù)往來過程中，不斷形成隱性債務(wù)。這也是過去十多年地方政府債務(wù)管控多次的著力點(diǎn)。綜合審計(jì)署與財(cái)政部披露的新增隱債問責(zé)案例，大部分隱性債務(wù)來自于由政府承諾償還的城投公司公益性項(xiàng)目的資金借款，常見于委托代建，但委托代建業(yè)務(wù)模式并不違規(guī)，只能根據(jù)該筆貸款是否由政府承諾償還進(jìn)行判斷。部分業(yè)務(wù)模式在業(yè)務(wù)模式上就會產(chǎn)生隱性債務(wù)，BT和政府購買服務(wù)模式為政府采購中容易產(chǎn)生隱性債務(wù)的兩種模式。后來，財(cái)政部對兩種模式均有不同程度的限制。2012年開始，通過BT模式融資被明令限制。2017年開始，嚴(yán)禁將工程類項(xiàng)目納入政府購買服務(wù)范圍，嚴(yán)禁以政府購買服務(wù)項(xiàng)目作為抵押違規(guī)融資。
城投轉(zhuǎn)型是大勢所趨。2017年總書記在全國金融工作會議上首次提到對于地方政府債務(wù)問題要終身問責(zé)、倒查責(zé)任。而后地方政府債務(wù)管控進(jìn)一步強(qiáng)化，隱債紅線確立之后，城投融資業(yè)務(wù)受到的監(jiān)管趨嚴(yán)。過程中經(jīng)歷了多次經(jīng)濟(jì)周期壓力，隱債管控的紅線并未松動。今年中央經(jīng)濟(jì)工作會議中再度強(qiáng)調(diào)要防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，堅(jiān)決遏制增量、化解存量。這意味著城投轉(zhuǎn)型的大方向不會發(fā)生變化，應(yīng)當(dāng)順應(yīng)監(jiān)管要求，在逐漸剝離融資功能的背景下，并且規(guī)范發(fā)展現(xiàn)有業(yè)務(wù)模式，同時發(fā)展新型模式。
站在當(dāng)下，如何判斷城投政府業(yè)務(wù)資質(zhì)？我們應(yīng)當(dāng)明確一點(diǎn)，城投公司作為政府的“施工隊(duì)”，承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公益性項(xiàng)目本身并不違規(guī)，隱債監(jiān)管的核心在于禁止借助政府信用進(jìn)行違規(guī)融資。如何判斷城投政府業(yè)務(wù)資質(zhì)？我們認(rèn)為可以從對手方和資金平衡方式兩方面進(jìn)行分析。從業(yè)務(wù)對手方來看，地方政府占比越高，城投相對信用風(fēng)險越穩(wěn)健，建議關(guān)注主要業(yè)務(wù)對手方為地方政府或其下轄部門的城投平臺。而從資金平衡方式來看，在純管理費(fèi)模式、成本溢價模式、土地出讓金返還模式以及銷售回款幾個模式中，建議關(guān)注通過純管理費(fèi)模式進(jìn)行業(yè)務(wù)資金平衡的城投平臺。
風(fēng)險提示：城投業(yè)務(wù)不合規(guī)范。
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