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摘要
　　我國(guó)財(cái)政政策的實(shí)踐長(zhǎng)期將赤字率3%視為警戒線，同時(shí)“將3%以上視為積極、將3%以下視為遵守財(cái)政紀(jì)律”的觀念也深入到社會(huì)和資本市場(chǎng)。在嚴(yán)格控制赤字率不超過(guò)3%的實(shí)踐和觀念束縛下，赤字規(guī)模受到約束。但是宏觀經(jīng)濟(jì)下行壓力要求更大的逆周期調(diào)節(jié)力度和財(cái)政積極程度，因此近年來(lái)我國(guó)積極財(cái)政政策逐步形成了“控赤字+擴(kuò)專(zhuān)項(xiàng)債+擴(kuò)隱性債務(wù)”的政策組合。這種組合發(fā)揮了財(cái)政逆周期調(diào)節(jié)的效果，擴(kuò)大總需求，并且釋放穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)的信號(hào)，但隨著時(shí)間推移，專(zhuān)項(xiàng)債和隱性債務(wù)問(wèn)題不斷凸顯。
　　當(dāng)前專(zhuān)項(xiàng)債當(dāng)年新增和發(fā)行規(guī)模越來(lái)越大，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債余額超過(guò)了地方政府一般債余額。專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)揮了穩(wěn)增長(zhǎng)、防風(fēng)險(xiǎn)、惠民生的積極作用，但同時(shí)資金使用和投向出現(xiàn)一系列問(wèn)題，弊端日益顯現(xiàn)。專(zhuān)項(xiàng)債未來(lái)將何去何從？如何發(fā)揮出財(cái)政資金更大效果，同時(shí)防范化解風(fēng)險(xiǎn)？因此，有必要系統(tǒng)梳理專(zhuān)項(xiàng)債的結(jié)構(gòu)特征、作用與弊端，提出優(yōu)化專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行使用的短期和中長(zhǎng)期建議。
　　一、專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)展歷程簡(jiǎn)要回顧
　　在地方政府債務(wù)監(jiān)管“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的背景下，專(zhuān)項(xiàng)債在地方政府投融資中的地位不斷提高、作用不斷加大，成為重大項(xiàng)目融資的主渠道。回顧專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)展歷程，主要經(jīng)歷了三個(gè)階段。
　　起步階段（2015年~2016年）：專(zhuān)項(xiàng)債始于2015年地方政府債務(wù)置換，是防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的產(chǎn)物?！伴_(kāi)前門(mén)”，中央對(duì)地方政府舉債實(shí)行限額管理，地方開(kāi)始發(fā)行置換存量債務(wù)的專(zhuān)項(xiàng)債券，當(dāng)年新增額度1000億元；“堵后門(mén)”，嚴(yán)控地方政府違法違規(guī)舉債融資行為。
　　擴(kuò)大階段（2017年-2019年）：專(zhuān)項(xiàng)債支持土地開(kāi)發(fā)與棚戶(hù)區(qū)改造，推動(dòng)房地產(chǎn)去庫(kù)存。2018、2019年土儲(chǔ)和棚改專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行量占比均超過(guò)60%。
　　轉(zhuǎn)型階段（2019年末至今）：土地儲(chǔ)備類(lèi)專(zhuān)項(xiàng)債叫停，專(zhuān)項(xiàng)債重點(diǎn)發(fā)揮對(duì)基建的拉動(dòng)作用。專(zhuān)項(xiàng)債在資金投向和資金性質(zhì)出現(xiàn)兩大關(guān)鍵性轉(zhuǎn)變，即從“土地開(kāi)發(fā)”轉(zhuǎn)向“高質(zhì)量發(fā)展”，“從債務(wù)資金”到“項(xiàng)目資本金”，發(fā)揮專(zhuān)項(xiàng)債的杠桿作用，擴(kuò)大基建投資，支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
　　二、專(zhuān)項(xiàng)債的存量結(jié)構(gòu)與發(fā)行特征
　?。ㄒ唬┤蟠媪刻卣?br>　　1、債務(wù)余額：東部地區(qū)專(zhuān)項(xiàng)債余額高、占比大。2022年末，廣東、福建、山東、江蘇東部經(jīng)濟(jì)大省的專(zhuān)項(xiàng)債余額超萬(wàn)億元，專(zhuān)項(xiàng)債占當(dāng)?shù)氐胤絺鶆?wù)比重分別高達(dá)70.9%、70.1%、68.0%、64.3%。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)成熟的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備較多、項(xiàng)目收益率相對(duì)有保障。
　　2、債務(wù)限額：上海、江蘇等沿海省份專(zhuān)項(xiàng)債結(jié)存限額空間較大。2022年末，專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)限額空間排名前三的依次是上海（1438億元）、江蘇（839億元）、北京（692億元）。
　　3、償債壓力：東部經(jīng)濟(jì)大省償債能力強(qiáng)，但西南和東北省份項(xiàng)目收益低、土地市場(chǎng)不景氣，專(zhuān)項(xiàng)債還本付息壓力大幅上升。2022年，全國(guó)有26個(gè)省份專(zhuān)項(xiàng)償債率（專(zhuān)項(xiàng)債還本付息占政府性基金預(yù)算可用財(cái)力）超過(guò)20%。天津（153.4%）、黑龍江（118.5%）、云南（88.1%）專(zhuān)項(xiàng)償債率位居全國(guó)前三，還本付息壓力較高。
　?。ǘ┪宕蟀l(fā)行特征
　　1、發(fā)行節(jié)奏：總體看專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行節(jié)奏逐步加快，是財(cái)政逆周期調(diào)節(jié)手段。隨著專(zhuān)項(xiàng)債在穩(wěn)增長(zhǎng)過(guò)程中發(fā)揮的作用越來(lái)越大，同時(shí)政策為了更早產(chǎn)生效果，專(zhuān)項(xiàng)債額度提前下發(fā)、發(fā)行節(jié)奏逐步前移。
　　2、區(qū)域結(jié)構(gòu)：專(zhuān)項(xiàng)債總體向償債能力強(qiáng)、項(xiàng)目?jī)?chǔ)備充足、實(shí)施條件充分的重點(diǎn)地區(qū)傾斜，以盡快形成實(shí)物工作量。2023年1-8月，廣東、山東、四川新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模較高，分別為4350億元、2594億元、2190億元。相對(duì)而言，寧夏、西藏、青海等西部省份，綜合財(cái)力與償債能力較弱，區(qū)域內(nèi)符合條件的項(xiàng)目有限，新增專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)行較少。
　　3、投向結(jié)構(gòu)：多元化，市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)相對(duì)較高。2023年1-8月，新增專(zhuān)項(xiàng)債第一大投向是市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，占比31.5%。
　　4、期限結(jié)構(gòu)：期限逐步拉長(zhǎng)，10年期以上的發(fā)行量占比超過(guò)70%。
　　5、用作項(xiàng)目資本金：規(guī)模呈上升趨勢(shì)，但占比較低。2020、2021、2022年專(zhuān)項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的規(guī)模分別為2456億元、2596億元、2786億元，逐年上升。今年1-8月，全國(guó)僅有8.2%的專(zhuān)項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金，西藏、青海、天津、北京、內(nèi)蒙古、湖南6個(gè)省份用作資本金比例甚至為0。
　　三、專(zhuān)項(xiàng)債發(fā)揮的作用及存在的問(wèn)題
　　（一）作用
　　一是穩(wěn)增長(zhǎng)，專(zhuān)項(xiàng)債不僅能夠擴(kuò)大基建投資，還能優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)。二是防風(fēng)險(xiǎn)，專(zhuān)項(xiàng)債的使用一定程度上有利于減少隱性債務(wù)融資，還可以補(bǔ)充中小銀行資本金，有助于防范金融風(fēng)險(xiǎn)。三是惠民生，專(zhuān)項(xiàng)債支持民生重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)。
　?。ǘ﹩?wèn)題：加大債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，資金閑置、收益低下、使用不規(guī)范
　　伴隨專(zhuān)項(xiàng)債項(xiàng)目收益持續(xù)遞減，專(zhuān)項(xiàng)債已名不副實(shí)，專(zhuān)項(xiàng)債一般化的傾向越發(fā)明顯，專(zhuān)項(xiàng)債成為地方政府彌補(bǔ)收支不足的重要來(lái)源，偏離了專(zhuān)項(xiàng)債的初衷即專(zhuān)門(mén)項(xiàng)目收益償債，加大了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。
　　專(zhuān)項(xiàng)債始終沒(méi)有解決一個(gè)根本問(wèn)題：存在的必要性及規(guī)模擴(kuò)張的邊界，具體而言是完全沒(méi)有收益的項(xiàng)目由一般債在支持實(shí)施，由財(cái)政資