>> 華創(chuàng)證券-【宏觀快評】政策觀察雙周報第70期：PPP新舊機制的5點比較-231116
| 上傳日期： |
2023/11/17 |
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| 2022KB |
| 格式： |
pdf 共21頁 |
來源： |
華創(chuàng)證券 |
| 評級： |
-- |
作者： |
張瑜 |
| 下載權限： |
此報告為加密報告 |
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事項
11月8日，國辦轉發(fā)國家發(fā)改委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》的通知（PPP新機制）。同時，2015年5月國辦轉發(fā)財政部、發(fā)改委、央行《關于在公共服務領域推廣政府和社會資本合作模式指導意見》的通知不再執(zhí)行（PPP舊機制）。
主要觀點
對比PPP舊機制，此次PPP新機制的“新”主要體現(xiàn)在5點：包括PPP的管理責任分工、回報機制、項目類型及期限、參與方、政策保障及激勵機制等。
1、管理責任：發(fā)改委、財政部等多頭管理→發(fā)改委牽頭
PPP新機制規(guī)定，“國家發(fā)展改革委要牽頭做好特許經(jīng)營模式推進工作，切實加強政策指導”。PPP將由原先財政部、國家發(fā)改委等多頭管理，轉向由國家發(fā)改委牽頭推進。
2015年舊機制提出“財政部要會同有關部門，加強政策溝通協(xié)調和信息交流”，并提及十幾個相關的行業(yè)主管部門；之后，相關文件進一步明確國家發(fā)改委、財政部職責，如國家發(fā)改委負責基礎設施領域PPP推進工作、財政部負責公共服務領域深化PPP改革工作。
新機制規(guī)定PPP“全部采取特許經(jīng)營模式”，國家發(fā)改委“牽頭做好特許經(jīng)營模式推進工作”，實際上意味著PPP各領域的工作或將由國家發(fā)改委統(tǒng)籌。此外，新機制還將PPP項目審批核準等職責統(tǒng)一到各級發(fā)改部門。
2、回報機制：三種模式共存→聚焦使用者付費項目
舊機制中提及的回報機制有三種：使用者付費、政府付費和可行性缺口補助，后兩種回報機制涉及到政府財政資金的使用。
PPP新機制規(guī)定，“政府和社會資本合作項目應聚焦使用者付費項目”。當前，使用者付費項目投資額占全部PPP項目的10%左右。
與此同時，政府對PPP的補貼政策也相應收緊。2015年PPP舊機制允許符合條件的PPP項目財政支出責任納入預算管理。PPP新機制規(guī)定，“不因采用政府和社會資本合作模式額外新增地方財政未來支出責任”。
但新機制允許在符合一定條件的前提下，“在項目建設期對使用者付費項目給予政府投資支持；政府付費只能按規(guī)定補貼運營、不能補貼建設成本”。政府投資支持的具體方式，新機制未明確，可能具有參考意義的是2019年國務院頒布的《政府投資條例》，“政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當采取投資補助、貸款貼息等方式”。
3、項目領域及期限：領域更聚焦，期限更長
一方面，舊機制允許“廣泛采用政府和社會資本合作模式提供公共服務”；新機制要求PPP項目限定于有經(jīng)營性收益的項目、合理把握重點領域。
另一方面，新機制將特許經(jīng)營期限延長至40年，投資規(guī)模大、回報周期長的項目還可以適當延長，此前基礎設施和公用事業(yè)的特許經(jīng)營期限最長為30年。
4、參與主體：各類型企業(yè)積極參與→優(yōu)先選擇民營企業(yè)
PPP舊機制提出，“鼓勵國有控股企業(yè)、民營企業(yè)、混合所有制企業(yè)等各類型企業(yè)積極參與提供公共服務”。
此次PPP新機制提出要“優(yōu)先選擇民營企業(yè)參與”，并制定民營企業(yè)參與的項目清單。清單依據(jù)不同項目公共屬性強弱，將項目分為三類，具體見圖表4。
目前我國PPP領域由國有企業(yè)主導。根據(jù)明樹數(shù)據(jù)，2022年，國有企業(yè)PPP全口徑中標項目規(guī)模達2.4萬億元，在全部項目中占比95.67%。
5、政策保障：關注土地、金融及激勵機制創(chuàng)新
一是土地要素保障，PPP新機制明確“兩個支持”和“一個探索”：支持“利用地下空間進行開發(fā)建設”、“支持依法依規(guī)合理調整土地規(guī)劃用途和開發(fā)強度”、“探索分層設立國有建設用地使用權”。二是融資方式創(chuàng)新，鼓勵發(fā)行REITs。三是激勵機制創(chuàng)新。詳見正文。
11月上半月，值得關注的政策：
?。ㄒ唬└母铮?）11月6日，央行發(fā)表專欄文章《持續(xù)深化利率市場化改革》，“提升市場基準利率的權威性和公信力”、“健全‘市場利率+央行引導→LPR→貸款利率’和‘LPR+國債收益率→存款利率’的利率傳導機制”。2）11月7日，總書記召開深改委第三次會議，涉及污染防治攻堅、國有經(jīng)濟布局優(yōu)化和結構調整、自然壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管體制建設等。
?。ǘ╅_放：1）10月31日，國務院印發(fā)《中國（新疆）自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》。2）11月5日，總理在進博會發(fā)表主旨演講，“推進上海自由貿(mào)易試驗區(qū)高水平制度型開放，并在上海建設‘絲路電商’合作先行區(qū)”。
?。ㄈ┴斦?）11月6日，財政部通報8起地方政府隱性債務問責典型案例。2）11月8日，國辦轉發(fā)國家發(fā)改委、財政部《關于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導意見》。
（四）金融：1）11月1日，國家金融監(jiān)管總局發(fā)布《商業(yè)銀行資本管理辦法》。2）11月8日，央行行長、國家外匯局局長潘功勝在2023金融街論壇年會上發(fā)表講話，參見點評《穩(wěn)增長情境下，貨幣政策更加“以我為主”——11月8日央行行長發(fā)言理解》。3）11月10日，國家金融監(jiān)管總局、證監(jiān)會“三定”方案公布。4）11月12日，人民日報文章《著力打造現(xiàn)代金融機
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